Η Αμερική χρειάζεται ένα εγχειρίδιο για δύσκολους φίλους
Από τον Richard Haass
Αμέσως μετά την επίθεση της Χαμάς στις 7 Οκτωβρίου 2023, ο Αμερικανός πρόεδρος Τζο Μπάιντεν συμφώνησε με τον Ισραηλινό πρωθυπουργό Μπέντζαμιν Νετανιάχου ότι το Ισραήλ είχε το δικαίωμα να υπερασπιστεί τον εαυτό του. Αλλά κατά τους μήνες που ακολούθησαν, οι διαφωνίες αυξήθηκαν σχετικά με τον τρόπο άσκησης αυτού του δικαιώματος. Η κυβέρνηση Μπάιντεν αποδοκίμασε την κατά καιρούς αδιάκριτη στρατιωτική εκστρατεία του Ισραήλ στη Γάζα, τους περιορισμούς στη ροή της ανθρωπιστικής βοήθειας, την αποτυχία του να σταματήσει την κατασκευή νέων εβραϊκών οικισμών και τις επιθέσεις εποίκων εναντίον Παλαιστινίων στη Δυτική Όχθη και την προτεραιότητα που έδωσε στον πόλεμο κατά της Χαμάς έναντι των διαπραγματεύσεων για την απελευθέρωση των ομήρων. Πάνω απ’ όλα, η κυβέρνηση ήταν απογοητευμένη από την πλήρη αποτυχία του Ισραήλ να παρουσιάσει μια βιώσιμη στρατηγική για τη διακυβέρνηση της Γάζας μόλις υποβαθμιστεί η Χαμάς, μια παράλειψη που επιδεινώνεται από την άρνησή του να προωθήσει οποιοδήποτε σχέδιο για την αντιμετώπιση της παλαιστινιακής επιθυμίας για αυτοκυριαρχία.
Το Ισραήλ λαμβάνει ετησίως 3,8 δισεκατομμύρια δολάρια σε στρατιωτική βοήθεια από τις ΗΠΑ και η Ουάσιγκτον είναι ο πιο αξιόπιστος υποστηρικτής της χώρας εδώ και δεκαετίες. Και όμως, οι Ηνωμένες Πολιτείες ήταν αξιοσημείωτα απρόθυμες να αντιπαρατεθούν δημοσίως με το Ισραήλ για τη Γάζα. Μόνο μετά από περισσότερους από τέσσερις μήνες που είδαν τις κατ’ ιδίαν συμβουλές της ως επί το πλείστον να απορρίπτονται, η κυβέρνηση Μπάιντεν ήρθε σε ανοιχτή ρήξη με το Ισραήλ – και ακόμη και τότε, έδρασε στο περιθώριο. Επέβαλε κυρώσεις σε μερικούς εξτρεμιστές εποίκους, έριξε από αέρος τρόφιμα στη Γάζα, κατασκεύασε μια πλωτή προβλήτα στις ακτές της Γάζας για να διευκολύνει τα φορτία βοήθειας και πήγε ενάντια στις ισραηλινές προτιμήσεις σε δύο συμβολικά σε μεγάλο βαθμό ψηφίσματα του Συμβουλίου Ασφαλείας του ΟΗΕ. Τον Μάιο, επτά μήνες μετά τον πόλεμο, η κυβέρνηση ανέστειλε την παράδοση ορισμένων μεγάλων αμερικανικών βομβών για να αποφύγει ακόμη περισσότερες απώλειες μεταξύ των αμάχων. Τον ίδιο μήνα, απείλησε να αναστείλει την αποστολή άλλων στρατιωτικών συστημάτων αν το Ισραήλ εξαπέλυε μια πλήρους κλίμακας επίθεση στην πόλη Ράφα, το τελευταίο προπύργιο της Χαμάς, αν και δεν το έκανε ποτέ πράξη, επειδή θεωρούσε ότι οι επιθέσεις του Ισραήλ στην πόλη ήταν λιγότερο από ολοκληρωτικές. Εάν η επιτυχία ορίζεται ως το να πείσουμε το Ισραήλ να υιοθετήσει την πορεία που επιθυμεί η Ουάσινγκτον, τότε η πολιτική των ΗΠΑ απέναντι στη χώρα από τις 7 Οκτωβρίου πρέπει να κριθεί ως αποτυχία.
Οι εντάσεις με το Ισραήλ τον τελευταίο χρόνο είναι απλώς ένα παράδειγμα μιας επίμονης αλλά υποτιμημένης δυσκολίας της αμερικανικής εξωτερικής πολιτικής: πώς να διαχειριστεί κανείς τις διαφωνίες με φίλους και συμμάχους. Σε δύο από τις μεγαλύτερες κρίσεις που αντιμετωπίζουν οι Ηνωμένες Πολιτείες στον κόσμο σήμερα -τους πολέμους στην Ουκρανία και τη Γάζα- το ερώτημα είναι πώς να αντιμετωπιστεί καλύτερα ένας εταίρος που εξαρτάται από την Ουάσινγκτον αλλά κατά καιρούς αντιστέκεται στις συμβουλές της. Και στις δύο περιπτώσεις, η κυβέρνηση Μπάιντεν ανταποκρίθηκε με έναν υποτονικό, ad hoc τρόπο, συχνά με ελάχιστα αποτελέσματα. Είναι ειρωνικό το γεγονός ότι μια κυβέρνηση που έχει θέσει τις συμμαχίες των ΗΠΑ στο επίκεντρο της εξωτερικής της πολιτικής έχει δυσκολευτεί τόσο πολύ να διαχειριστεί τις διαφορές που προκύπτουν σε αυτές τις σχέσεις.
Για να είμαστε δίκαιοι, το πρόβλημα προϋπήρχε της κυβέρνησης Μπάιντεν. Είναι εγγενές στις συμμαχίες, είτε αυτές είναι de jure είτε de facto, καθώς ακόμη και οι πιο στενοί φίλοι δεν έχουν πανομοιότυπα συμφέροντα. Κατά τη διάρκεια πολλών δεκαετιών, οι Ηνωμένες Πολιτείες έχουν αναπτύξει ένα εκτεταμένο εγχειρίδιο για την αντιμετώπιση των διαφορών με τους αντιπάλους, με τακτικές που περιλαμβάνουν τα πάντα, από συμφωνίες ελέγχου των εξοπλισμών και διπλωματικές συνόδους κορυφής έως οικονομικές κυρώσεις, αλλαγή καθεστώτος και πόλεμο. Ωστόσο, όταν πρόκειται για τον χειρισμό διαφορών με φίλους, η σκέψη της Ουάσινγκτον είναι πολύ λιγότερο ανεπτυγμένη. Το εκτεταμένο δίκτυο συμμαχιών των Ηνωμένων Πολιτειών τους δίνει ένα ουσιαστικό πλεονέκτημα έναντι της Κίνας και της Ρωσίας, καμία από τις οποίες δεν έχει πολλούς συμμάχους- στην πραγματικότητα, το πλεονέκτημα αυτό ανέρχεται συχνά σε πολύ λιγότερα απ’ ό,τι θα έπρεπε.
Τα καλά νέα είναι ότι δεκαετίες ιστορίας δείχνουν ότι ορισμένες τακτικές για τη διαχείριση των διαφορών με φίλους και συμμάχους λειτουργούν καλύτερα από άλλες. Η Ουάσινγκτον θα πρέπει να αξιοποιήσει την άφθονη εμπειρία της, καλή και κακή, για να τη βοηθήσει να σκεφτεί συστηματικά για τέτοιες διαφορές, ώστε να μπορεί να τις αποτρέψει από το να εμφανιστούν ή, πιο ρεαλιστικά, να τις αντιμετωπίσει καλύτερα όταν εμφανιστούν. Ειδικότερα, οι Ηνωμένες Πολιτείες πρέπει να είναι προετοιμασμένες να ενεργούν πιο ανεξάρτητα, ασκώντας ανοιχτή κριτική στις πολιτικές των φίλων τους, αν τις θεωρούν μη συνετές, και προωθώντας δικές τους εναλλακτικές πολιτικές. Αν η Ουάσινγκτον το έκανε αυτό, θα είχε περισσότερες πιθανότητες να πετύχει αυτό που μπορεί να φαίνεται αδύνατο: να αποφύγει ρήξεις στις πολύτιμες σχέσεις της και ταυτόχρονα να διασφαλίσει τα συμφέροντά της.
Ιστορικές τριβές
Θα περίμενε κανείς ότι η συντριπτική ισχύς των Ηνωμένων Πολιτειών εξασφαλίζει τη συμμόρφωση μεταξύ των συμμάχων, και συχνά αυτό συμβαίνει. Αλλά τουλάχιστον εξίσου συχνά, η ισχύς δεν μεταφράζεται σε επιρροή. Μερικές φορές, οι σύμμαχοι απλώς αντιστέκονται ή αγνοούν τις προτιμήσεις των ΗΠΑ και ατσαλώνονται για τις συνέπειες. Άλλες φορές, προσπαθούν να παρακάμψουν την κυβέρνηση, κινητοποιώντας συμπαθούντες εγχώριους παράγοντες – το Κογκρέσο, τα μέσα ενημέρωσης, τους πολιτικούς δωρητές – για να πιέσουν τον Λευκό Οίκο να αλλάξει πορεία. Αυτή ήταν μια στρατηγική που χρησιμοποιήθηκε από την εθνικιστική Κίνα, της οποίας το περιβόητο «λόμπι της Κίνας» άσκησε τεράστια επιρροή στην Ουάσιγκτον στις αρχές του Ψυχρού Πολέμου, και το Ισραήλ την έχει υιοθετήσει επίσης. Μια άλλη επιλογή για τους Αμερικανούς εταίρους είναι να διαφοροποιήσουν τα διπλωματικά τους χαρτοφυλάκια, μειώνοντας την εξάρτησή τους από τις Ηνωμένες Πολιτείες, βρίσκοντας νέους προστάτες. Τόσο η Σαουδική Αραβία όσο και η Τουρκία, για παράδειγμα, έχουν στραφεί προς τη Ρωσία και την Κίνα, καθώς οι δεσμοί τους με τις Ηνωμένες Πολιτείες έχουν επιδεινωθεί.
Γιατί οι σύμμαχοι τολμούν να αψηφήσουν την Ουάσινγκτον; Επειδή συνήθως διακυβεύονται πολύ περισσότερα γι’ αυτούς απ’ ό,τι για τις Ηνωμένες Πολιτείες, μια διαφορά που τους δίνει μόχλευση παρά την εξάρτησή τους. Σε πολλές περιπτώσεις, το σημείο διαμάχης αποτελεί μεγάλο μέρος των συμμαχικών συμφερόντων ασφάλειας ή οικονομικών συμφερόντων, ενώ για τις Ηνωμένες Πολιτείες είναι απλώς μία από τις πολλές προτεραιότητες, και έτσι η Ουάσινγκτον είναι λιγότερο πιθανό να μπει σε αντιπαράθεση για τη διαμάχη απ’ ό,τι ο σύμμαχος. Επιπλέον, εάν η Ουάσινγκτον απομακρυνθεί από έναν σύμμαχο, ανεξάρτητα από το πόσο δικαιολογημένες είναι οι ενέργειές της, ορισμένοι επικριτές θα ισχυριστούν ότι δεν είναι πλέον αξιόπιστος εταίρος, γεγονός που ίσως ωθήσει τους συμμάχους να ενεργήσουν χωρίς να λάβουν υπόψη τα συμφέροντα των ΗΠΑ και να ενθαρρύνουν τους αντιπάλους να τους αμφισβητήσουν. Τέτοιες εκτιμήσεις συγκρατούν τις Ηνωμένες Πολιτείες.
Εν μέρει ως αποτέλεσμα, οι τριβές είναι περισσότερο ο κανόνας παρά η εξαίρεση όταν πρόκειται για τους δεσμούς των ΗΠΑ με φίλους και συμμάχους. Κατά τη διάρκεια του Β’ Παγκοσμίου Πολέμου, οι Ηνωμένες Πολιτείες συγκρούστηκαν με το Ηνωμένο Βασίλειο και τη Σοβιετική Ένωση σχετικά με τον καλύτερο τρόπο συνέχισης του πολέμου. Διαφώνησαν με την εθνικιστική Κίνα σχετικά με τη στρατηγική της για την ήττα των κομμουνιστών κατά τη διάρκεια του κινεζικού εμφυλίου πολέμου στα τέλη της δεκαετίας του 1940- με τη Γαλλία, το Ισραήλ και το Ηνωμένο Βασίλειο σχετικά με την εισβολή τους στην Αίγυπτο κατά τη διάρκεια της κρίσης του Σουέζ το 1956- με τη Γαλλία σχετικά με τη δομή διοίκησης του ΝΑΤΟ στις δεκαετίες του 1950 και 1960- με το Νότιο Βιετνάμ στις δεκαετίες του 1960 και στις αρχές της δεκαετίας του 1970 σχετικά με τη διακυβέρνηση και τη στρατιωτική στρατηγική- και με την Ιαπωνία στη δεκαετία του 1980 σχετικά με το εμπόριο. Για περισσότερα από 50 χρόνια, η Ουάσινγκτον βρίσκεται σε αντιπαράθεση με τους συμμάχους της στο ΝΑΤΟ στην Ευρώπη για τις αμυντικές δαπάνες. Κατά τη διάρκεια της προετοιμασίας για την εισβολή των ΗΠΑ στο Ιράκ το 2003, δεν μπόρεσε να πείσει τους περισσότερους συμμάχους της να υποστηρίξουν την ενέργεια αυτή.
Το Πακιστάν είναι ίσως η επιτομή ενός δύσκολου φίλου. Για τις επτά δεκαετίες μετά τη δημιουργία του το 1947, η χώρα υπήρξε σημαντικός αποδέκτης της οικονομικής και στρατιωτικής βοήθειας των ΗΠΑ. Κατά τη διάρκεια του Ψυχρού Πολέμου, το Πακιστάν βοήθησε τις Ηνωμένες Πολιτείες να περιορίσουν τη Σοβιετική Ένωση και διευκόλυνε το διπλωματικό άνοιγμα των ΗΠΑ προς την Κίνα. Μετά τη σοβιετική εισβολή στο Αφγανιστάν το 1979, αναδείχθηκε ως ο κύριος εταίρος των Ηνωμένων Πολιτειών στη διοχέτευση όπλων στις αντισοβιετικές δυνάμεις εκεί. Όμως η σχέση αυτή χαρακτηριζόταν συχνά από πικρές διαφωνίες σχετικά με το πυρηνικό πρόγραμμα του Πακιστάν, το κακό ιστορικό του όσον αφορά τα ανθρώπινα δικαιώματα και τη δημοκρατία και την υποστήριξή του στους Ταλιμπάν και την τρομοκρατία, συμπεριλαμβανομένης της υπόθαλψης του Οσάμα Μπιν Λάντεν. Ως αποτέλεσμα, το Πακιστάν έβλεπε τις Ηνωμένες Πολιτείες ως αναξιόπιστο φίλο – και οι Ηνωμένες Πολιτείες έβλεπαν το Πακιστάν περισσότερο ως πρόβλημα παρά ως εταίρο.
Η Τουρκία προσφέρει ένα άλλο παράδειγμα μιας σχέσης μεταξύ φαινομενικά συμμάχων που έχει απογοητεύσει έντονα και τις δύο πλευρές. Η Τουρκία ήταν μια άγκυρα του ΝΑΤΟ κατά τη διάρκεια του Ψυχρού Πολέμου, ένα κρίσιμο μέλος του συνασπισμού που επικράτησε κατά του Ιράκ κατά τη διάρκεια του Πολέμου του Κόλπου και μια χώρα που κάποτε αναγγέλθηκε ως απόδειξη ότι οι χώρες με μουσουλμανική πλειοψηφία θα μπορούσαν να είναι φιλοδυτικές, δημοκρατικές και να αποδέχονται το Ισραήλ. Αλλά η Ουάσιγκτον και η Άγκυρα έχουν επίσης έρθει σε ρήξη για τη στρατιωτική παρουσία της Τουρκίας στην Κύπρο, την ανεπαρκή δέσμευσή της στη δημοκρατία και τα ανθρώπινα δικαιώματα και, τα τελευταία χρόνια, για τη φιλορωσική εξωτερική πολιτική της, τις διακρίσεις κατά των Κούρδων και τις διαμάχες με το Ισραήλ.
Όταν εξετάζει κανείς αυτή τη μακρά ιστορία των διαφορών μεταξύ των Ηνωμένων Πολιτειών και των φίλων και συμμάχων τους, αναδύονται έξι σχετικά διακριτές τακτικές για τη διαχείρισή τους. Ορισμένες περιλαμβάνουν “καρότα”, άλλες “ραβδιά” και άλλες πάλι αποδέχονται ότι η ανεπιθύμητη συμπεριφορά του συμμάχου δεν θα αλλάξει -ή μπορεί να αλλάξει μόνο αν αλλάξει το καθεστώς του. Δεν υπάρχει προσέγγιση που να λειτουργεί για όλες τις καταστάσεις, αλλά ορισμένες λειτουργούν καλύτερα από τις εναλλακτικές λύσεις.
Η δύναμη της πειθούς
Η πειθώ είναι το βασικότερο εργαλείο της διαχείρισης συμμαχιών. Ένα καλό παράδειγμα της τακτικής αυτής είναι η επί δεκαετίες προσπάθεια των Ηνωμένων Πολιτειών να αποτρέψουν την Ταϊβάν από το να ανακηρύξει επίσημα την ανεξαρτησία της. Μια τέτοια διακήρυξη θα προκαλούσε σχεδόν σίγουρα κινεζική στρατιωτική δράση, ίσως αποκλεισμό ή εισβολή στο νησί, αναγκάζοντας τις Ηνωμένες Πολιτείες να αποφασίσουν αν θα προστρέξουν στην υπεράσπιση της Ταϊβάν. Οποιαδήποτε αντίδραση των ΗΠΑ, είτε πρόκειται για δράση είτε για αδράνεια, θα αποδεικνυόταν δαπανηρή. Διαδοχικές αμερικανικές κυβερνήσεις έχουν επισημάνει στην Ταϊβάν πόσα έχει κερδίσει παρά την έλλειψη διεθνούς αναγνώρισης -το νησί είναι σήμερα μια ζωντανή δημοκρατία με μια ακμάζουσα οικονομία που απολαμβάνει πάνω από μισό αιώνα ειρήνης- και πόσα θα έχανε αν επιδίωκε την ανεξαρτησία. Ίσως ακόμη πιο σημαντικό, η Ταϊβάν έγινε κατανοητό ότι οι Ηνωμένες Πολιτείες θα ήταν πολύ λιγότερο πιθανό να επέμβουν για λογαριασμό της εάν θεωρούνταν ότι προκάλεσαν μια κρίση.
Ένα δεύτερο επιτυχημένο παράδειγμα πειθούς αφορά το Ισραήλ. Τον Ιανουάριο του 1991, στις πρώτες ώρες της επιχείρησης «Καταιγίδα της Ερήμου», της εκστρατείας του αμερικανικού στρατού για την απελευθέρωση του Κουβέιτ, ο Ιρακινός ηγέτης Σαντάμ Χουσεΐν εκτόξευσε πυραύλους Scud εναντίον του Ισραήλ για να το εμπλέξει άμεσα στον πόλεμο και, με τον τρόπο αυτό, να οδηγήσει τα αραβικά κράτη να αποχωρήσουν από τον διεθνή συνασπισμό που είχε σχηματιστεί εναντίον του. Οι Ισραηλινοί ηγέτες επεδίωξαν δικαιολογημένα να ασκήσουν το δικαίωμά τους στην αυτοάμυνα, αλλά ο Αμερικανός πρόεδρος Τζορτζ Μπους τους έπεισε να συγκρατηθούν, υποστηρίζοντας ότι η είσοδος του Ισραήλ στον πόλεμο θα έθετε σε κίνδυνο έναν στόχο πιο σημαντικό γι’ αυτούς: την ήττα του Ιράκ. Υποσχέθηκε επίσης ότι οι Ηνωμένες Πολιτείες θα κατέστρεφαν τις ιρακινές θέσεις εκτόξευσης. Παρόλο που οι σχέσεις του Μπους και του Ισραηλινού ομολόγου του, του πρωθυπουργού Γιτζάκ Σαμίρ, ήταν τεταμένες, η ισραηλινή κυβέρνηση έλαβε τη δύσκολη απόφαση να αποσυρθεί.
Αλλά κάποιες πιο πρόσφατες προσπάθειες των ΗΠΑ να συγκρατήσουν το Ισραήλ, κυρίως η προσπάθεια να περιορίσουν τη στρατιωτική του εκστρατεία στη Γάζα, είχαν σαφώς χειρότερα αποτελέσματα. Οι εκκλήσεις της κυβέρνησης Μπάιντεν να αποτρέψει το Ισραήλ από την κλιμάκωση της σύγκρουσής του με το Ιράν είχαν πιο σύνθετα αποτελέσματα. Την 1η Απριλίου 2024, το Ισραήλ εξαπέλυσε αεροπορική επιδρομή σε ιρανικό διπλωματικό συγκρότημα στη Συρία, σκοτώνοντας αρκετά υψηλόβαθμα μέλη της ιρανικής Δύναμης Quds. Η κυβέρνηση Μπάιντεν είχε λάβει ελάχιστη μόνο προειδοποίηση για την επίθεση και ανησυχούσε ότι κινδύνευε να μετατρέψει την έμμεση σύγκρουση στη Γάζα σε κάτι πιο άμεσο και επικίνδυνο. Δύο εβδομάδες αργότερα, το Ιράν ανταπέδωσε με καταιγισμό μη επανδρωμένων αεροσκαφών και πυραύλων κατά του Ισραήλ. Φοβούμενη έναν κύκλο κλιμάκωσης, παρόλο που η ιρανική επίθεση προκάλεσε μόνο αμελητέες ζημιές, η κυβέρνηση Μπάιντεν συμβούλευσε κατ’ ιδίαν το Ισραήλ να μην απαντήσει στρατιωτικά. «Πάρτε τη νίκη», είπε ο Μπάιντεν στον Νετανιάχου, προσθέτοντας ότι αν το Ισραήλ κλιμακώσει, θα είναι μόνο του. Το Ισραήλ δεν υποχώρησε, αλλά αντέδρασε με περιορισμένο τρόπο, εκτοξεύοντας μια χούφτα πυραύλους από αεροσκάφη εκτός του ιρανικού εναέριου χώρου, καταστρέφοντας μια συστοιχία αεράμυνας κοντά στις πυρηνικές εγκαταστάσεις του Ιράν στη Νατάνζ και σιωπώντας σε μεγάλο βαθμό για την επίθεση στη συνέχεια. Εν ολίγοις, το Ισραήλ ακολούθησε σε μεγάλο βαθμό τις συμβουλές των ΗΠΑ και αποφεύχθηκε μια ακόμη μεγαλύτερη κρίση.
Φτάνοντας στο ναι
Όταν η πειθώ από μόνη της αποτυγχάνει, οι Ηνωμένες Πολιτείες μπορούν να στραφούν στα κίνητρα, ένα άλλο εργαλείο στην εργαλειοθήκη διαχείρισης συμμαχιών. Ένα χαρακτηριστικό παράδειγμα της επιτυχημένης χρήσης κινήτρων προέρχεται από τη δεκαετία του 1980, όταν το Ισραήλ αντιτάχθηκε στην πώληση από τις ΗΠΑ αεροσκαφών επιτήρησης «εναέριου συστήματος προειδοποίησης και ελέγχου», ή AWACS, στη Σαουδική Αραβία. Οι Ηνωμένες Πολιτείες ήθελαν να ικανοποιήσουν τις επιθυμίες της Σαουδικής Αραβίας, αλλά το Ισραήλ ανησυχούσε για τη διατήρηση του στρατιωτικού του πλεονεκτήματος έναντι των αραβικών χωρών και άσκησε σκληρή πίεση κατά της συμφωνίας. Η κυβέρνηση Ρέιγκαν άσκησε εξίσου σκληρή πίεση για να ξεπεράσει τις αντιδράσεις του Κογκρέσου. Στο τέλος, επιτεύχθηκε συμβιβασμός: η πώληση προχώρησε, αλλά με όρους, συμπεριλαμβανομένης της εγγύησης ότι καμία πληροφορία που θα συγκεντρώνονταν από τα AWACS δεν θα μεταβιβαζόταν σε τρίτους χωρίς τη συγκατάθεση των ΗΠΑ.
Εκτός από το να κατευνάζουν τους συμμάχους, τα κίνητρα μπορούν να χρησιμοποιηθούν για να ενθαρρύνουν συμπεριφορές που διαφορετικά δεν θα μπορούσαν να υλοποιηθούν. Οι Ηνωμένες Πολιτείες παρείχαν οικονομική και στρατιωτική βοήθεια στην Αίγυπτο για να ενισχύσουν την κυβέρνηση ώστε να διατηρήσει την ειρήνη με το Ισραήλ. Έχουν παράσχει βοήθεια στο Πακιστάν για να προωθήσουν τη συνεργασία κατά της τρομοκρατίας, να διατηρήσουν τη συνεργασία στο Αφγανιστάν και να διατηρήσουν τουλάχιστον κάποια επιρροή στην εσωτερική και εξωτερική πολιτική του Ισλαμαμπάντ. Και έχει παράσχει βοήθεια στην Τουρκία για να προωθήσει την αυτοσυγκράτηση στη Μέση Ανατολή και την ανατολική Μεσόγειο, να ενισχύσει το ΝΑΤΟ και να περιορίσει τη ρωσική διείσδυση.
Οι κυρώσεις είναι το αντίθετο των κινήτρων. Τα μέτρα αυτά συνήθως θεωρούνται ως όπλα που χρησιμοποιούνται εναντίον των αντιπάλων, ωστόσο έχουν χρησιμοποιηθεί και εναντίον φίλων. Το 1956, η Ουάσινγκτον άσκησε τέτοια πίεση στη Γαλλία, το Ισραήλ και το Ηνωμένο Βασίλειο μετά την εισβολή τους στην Αίγυπτο και την προσπάθειά τους να καταλάβουν τη διώρυγα του Σουέζ. Επέβαλε κυρώσεις κατά της Τουρκίας μετά την επέμβαση και την κατοχή της Κύπρου το 1974- κατά του Πακιστάν το 1990 για το πρόγραμμα πυρηνικών όπλων του- κατά του Ισραήλ το 1981 για τον βομβαρδισμό του πυρηνικού αντιδραστήρα Osirak του Ιράκ και το 1991 για την εγκατάσταση Σοβιετικών Εβραίων στα κατεχόμενα εδάφη- και κατά της Σαουδικής Αραβίας το 2021 για τη δολοφονία του αντιφρονούντα (και μόνιμου κατοίκου των ΗΠΑ) Τζαμάλ Κασόγκι στο προξενείο της Σαουδικής Αραβίας στην Κωνσταντινούπολη το 2018.
Εάν ο σκοπός ήταν να τροποποιηθεί η συμπεριφορά του στόχου, τα αποτελέσματα αυτών των κυρώσεων δεν ήταν γενικά ενθαρρυντικά. Η μόνη εξαίρεση ήταν κατά τη διάρκεια της κρίσης του Σουέζ, όταν η Γαλλία, το Ισραήλ και το Ηνωμένο Βασίλειο υποχώρησαν μπροστά στην οικονομική πίεση των ΗΠΑ. Αλλά το επεισόδιο συνέβη σε μια εποχή που οι Βρετανοί ήταν ιδιαίτερα ευάλωτοι στην οικονομική πίεση των ΗΠΑ (η στερλίνα δεν μπορούσε να διατηρήσει την αξία της χωρίς την υποστήριξη της Ουάσινγκτον), η Γαλλία εξαρτιόταν σε μεγάλο βαθμό από το πετρέλαιο της Μέσης Ανατολής και το Ισραήλ δεν είχε ακόμη συγκεντρώσει μεγάλη πολιτική υποστήριξη στις Ηνωμένες Πολιτείες. Ούτε η απειλή ούτε η πραγματικότητα των κυρώσεων σταμάτησαν το πυρηνικό πρόγραμμα του Πακιστάν. Το ίδιο μπορεί να ειπωθεί και για τις κυρώσεις που αποσκοπούσαν στον τερματισμό της κατοχής της Κύπρου από την Τουρκία.
Ωστόσο, οι κυρώσεις μπορούν να έχουν αξία ως κανονιστικό εργαλείο: ακόμη και αν αποτύχουν να σταματήσουν την ανεπιθύμητη δραστηριότητα, μπορούν να αυξήσουν το κόστος για τον φίλο και να σηματοδοτήσουν τη δυσαρέσκεια των ΗΠΑ, στέλνοντας ένα ευρύτερο μήνυμα σε άλλους φίλους σχετικά με τις προτιμήσεις των ΗΠΑ. Μια τέτοια περίπτωση ήταν η πολιτική της κυβέρνησης του Τζορτζ Μπους το 1991 απέναντι στο Ισραήλ. Η κυβέρνηση είχε καταβάλει σημαντικές προσπάθειες για να πιέσει τη Σοβιετική Ένωση να επιτρέψει στους Εβραίους να μεταναστεύσουν και επεδίωκε τη σύγκληση μιας περιφερειακής ειρηνευτικής διάσκεψης μετά τον πόλεμο του Κόλπου. Έτσι, απογοητεύτηκε όταν η ισραηλινή κυβέρνηση έθεσε σε εφαρμογή επιδοτήσεις και άλλες πολιτικές για να δώσει κίνητρα σε αυτούς τους πρόσφυγες να ζήσουν σε οικισμούς στα κατεχόμενα εδάφη -ειδικά από τη στιγμή που η ισραηλινή κυβέρνηση είχε ζητήσει από τις Ηνωμένες Πολιτείες να εγγυηθούν δάνεια ύψους 10 δισεκατομμυρίων δολαρίων που προορίζονταν να διευκολύνουν τη μετακίνησή τους. Η κυβέρνηση Μπους προσπάθησε να πείσει την ισραηλινή κυβέρνηση να τερματίσει τις πολιτικές που αποσκοπούσαν στο να κατευθύνουν τους Σοβιετικούς Εβραίους σε οικισμούς- όταν αυτό απέτυχε, μείωσε το ποσό των δανείων που θα εγγυόταν, αποδεικνύοντας ότι η αγνόηση των αμερικανικών παρακλήσεων θα είχε κόστος.
Η πιο δρακόντεια προσέγγιση για την αντιμετώπιση μιας διαφωνίας με έναν φίλο είναι να επιδιωχθεί η απομάκρυνση της προσβλητικής κυβέρνησης. Αυτή ήταν η προσέγγιση που ακολούθησε η κυβέρνηση Κένεντι με τον ενοχλητικό σύμμαχό της στο Νότιο Βιετνάμ, τον πρόεδρο Νγκο Ντιν Ντιέμ. Η κυβέρνηση είχε κάνει πολλά για να ενισχύσει τις πολιτικές προοπτικές του Ντιέμ, αλλά σύντομα απογοητεύτηκε από τη διεφθαρμένη και αναποτελεσματική ηγεσία του, θεωρώντας τον παθητικό στον αγώνα κατά του Βόρειου Βιετνάμ και των Βιετκόνγκ. Τα πράγματα κορυφώθηκαν το καλοκαίρι του 1963, όταν οι Αμερικανοί αξιωματούχοι στη Σαϊγκόν κατέστησαν σαφές ότι οι ίδιοι και τα αφεντικά τους στην Ουάσινγκτον θα έβλεπαν με καλό μάτι ένα πραξικόπημα υπό την ηγεσία ανώτερων στρατιωτικών αξιωματικών. Στις 2 Νοεμβρίου, ο Ντιέμ δεν ήταν απλώς εκτός εξουσίας αλλά νεκρός, σκοτωμένος από τους στρατιώτες που τον ανέτρεψαν. Ωστόσο, η απόφαση της κυβέρνησης Κένεντι δεν πέτυχε το επιθυμητό αποτέλεσμα: Οι διάδοχοι του Ντιέμ αποδείχθηκαν εξίσου ανίκανοι να κερδίσουν τον βιετναμέζικο λαό και να νικήσουν τον Βορρά. Αυτό που έκανε το πραξικόπημα, ωστόσο, ήταν να συνδέσει τις Ηνωμένες Πολιτείες όλο και πιο στενά με την κυβέρνηση και την τύχη του Νοτίου Βιετνάμ.
Μια πιο πρόσφατη, και απείρως πιο μετριοπαθής, προσπάθεια αλλαγής καθεστώτος έρχεται από το 2024. Ο Τσακ Σούμερ -ο ηγέτης της πλειοψηφίας της Γερουσίας, ένας Δημοκρατικός από τη Νέα Υόρκη και αναμφισβήτητα ο πιο επιφανής Εβραίος πολιτικός στις Ηνωμένες Πολιτείες- είχε απογοητευτεί από την φαινομενική έλλειψη ενδιαφέροντος του Ισραήλ για τις ζωές των αμάχων στη Γάζα. Στις 14 Μαρτίου, εκφώνησε μια ομιλία από το βήμα της Γερουσίας, στην οποία κατηγόρησε τον Νετανιάχου για τον υψηλό αριθμό των νεκρών και ζήτησε νέες εκλογές στο Ισραήλ, με την υπόθεση ότι η αλλαγή στην ηγεσία θα μεταφραζόταν σε αλλαγή πολιτικής. Η έκκλησή του σηματοδότησε μεν τη δυσαρέσκεια ενός ένθερμου υποστηρικτή του Ισραήλ, αλλά απέτυχε να προκαλέσει οποιαδήποτε αλλαγή στην ηγεσία ή την πολιτική της χώρας. Ακόμα χειρότερα, είχε το αντιπαραγωγικό αποτέλεσμα να επιτρέψει στον Νετανιάχου να τυλιχθεί με έναν εθνικιστικό μανδύα ως υπερασπιστής ενάντια σε εξωτερικές παρεμβάσεις.
Μη βλέποντας κάποιο κακό
Μια άλλη επιλογή για την αντιμετώπιση ενός ενοχλητικού συμμάχου είναι πιο παθητική: να κοιτάτε αλλού. Αντί να κάνει θέμα μια διαφωνία με έναν φίλο, η Ουάσινγκτον μπορεί να αγνοήσει την παράβαση, αναγνωρίζοντας ότι οι προσπάθειες να αλλάξει η συμπεριφορά ενός εταίρου θα ήταν πολύ δαπανηρές ή καταδικασμένες να αποτύχουν. Σκεφτείτε το ως διπλωματική αποφυγή.
Και πάλι, το Ισραήλ παρέχει ένα καλό παράδειγμα αυτής της προσέγγισης σε λειτουργία. Στις δεκαετίες του 1950 και του 1960, η χώρα αποφάσισε ότι χρειαζόταν ένα δικό της πυρηνικό οπλοστάσιο για να αντιμετωπίσει τα τεράστια συμβατικά στρατιωτικά πλεονεκτήματα των Αράβων εχθρών της, οι οποίοι αρνούνταν να αποδεχτούν την ύπαρξή της. Οι Ηνωμένες Πολιτείες αντιτάχθηκαν σθεναρά στο ισραηλινό πυρηνικό πρόγραμμα, το οποίο παραβίαζε τη δέσμευσή τους για μη διάδοση των πυρηνικών όπλων. Με την πάροδο του χρόνου, ωστόσο, η Ουάσινγκτον αποφάσισε να μην κάνει μεγάλη υπόθεση τη διαφωνία, καταλήγοντας στο συμπέρασμα ότι το Ισραήλ δεν θα μπορούσε μάλλον ποτέ να πεισθεί να εγκαταλείψει την προσπάθειά του για τη βόμβα. Οι Ηνωμένες Πολιτείες είχαν άλλες, πιο σημαντικές προτεραιότητες του Ψυχρού Πολέμου στη Μέση Ανατολή που απαιτούσαν συνεργασία με το Ισραήλ, και διέθεταν άλλα εργαλεία (συμπεριλαμβανομένης της στρατιωτικής βοήθειας και των πυρηνικών διαβεβαιώσεων) που θα μπορούσαν να συγκρατήσουν άλλους φίλους στην περιοχή από το να προχωρήσουν σε πυρηνικές δοκιμές. Οι αξιωματούχοι μπορεί επίσης να πίστευαν ότι ένα πυρηνικό Ισραήλ θα μπορούσε να πείσει τις αραβικές κυβερνήσεις ότι το εβραϊκό κράτος βρισκόταν στην περιοχή για να μείνει, ανοίγοντας έτσι το δρόμο για αποδοχή και ακόμη και για ειρηνευτικές συνομιλίες. Το να κοιτάζουν από την άλλη πλευρά έγινε ευκολότερο από την απόφαση του Ισραήλ να μην αναγνωρίσει ποτέ επίσημα το οπλοστάσιό του και να αποφύγει τις προφανείς δοκιμές. Περισσότερο από μισό αιώνα αργότερα, η πολιτική αυτή φαίνεται να δικαιώνεται: υπάρχει ειρήνη μεταξύ του Ισραήλ και αρκετών από τους γείτονές του, και καμία άλλη χώρα στην περιοχή δεν έχει ακόμη ακολουθήσει το παράδειγμα του Ισραήλ και δεν έχει προχωρήσει σε πυρηνική ενέργεια.
Ωστόσο, όταν πρόκειται για άλλες ισραηλινές δραστηριότητες, η διπλωματική αποφυγή έχει αποδειχθεί πολύ πιο δαπανηρή. Μετά τη νίκη του στον Πόλεμο των Έξι Ημερών του 1967, το Ισραήλ κατασκεύασε οικισμούς σε όλα τα εδάφη που απέκτησε στη σύγκρουση: τα Υψίπεδα του Γκολάν, τη Δυτική Όχθη, τη Γάζα και το Σινά. Οι περισσότερες αμερικανικές διοικήσεις θεώρησαν αυτούς τους οικισμούς ως εμπόδια σε οποιαδήποτε μελλοντική ανταλλαγή εδαφών για την ειρήνη. Παρόλα αυτά, κανένας πρόεδρος των ΗΠΑ (με μερική εξαίρεση τον Τζορτζ Μπους) δεν απαίτησε από το Ισραήλ να σταματήσει την κατασκευή ή την επέκταση των οικισμών και απείλησε με κυρώσεις αν δεν το έκανε. Οι Αμερικανοί αξιωματούχοι δεν ενδιαφέρονταν για έναν πολιτικό αγώνα με το Ισραήλ και τους Αμερικανούς υποστηρικτές του, ελλείψει μιας πολλά υποσχόμενης συμφωνίας μεταξύ του Ισραήλ και των Παλαιστινίων. Δεν αποτελεί έκπληξη το γεγονός ότι ο αριθμός των οικισμών και των εποίκων έχει εκτοξευθεί στα ύψη τα τελευταία 50 και πλέον χρόνια. Και όπως είχε προβλεφθεί, ακόμη και πριν από την 7η Οκτωβρίου, η ίδρυση ενός παλαιστινιακού κράτους έγινε πολύ πιο δύσκολο να πουληθεί εντός του Ισραήλ, καθώς οι έποικοι είναι μια ισχυρή εκλογική ομάδα, και μεταξύ των Παλαιστινίων, οι οποίοι έχουν γίνει πολύ πιο επιφυλακτικοί ότι η ειρήνη θα τους έδινε τον έλεγχο σημαντικού, συνεχόμενου εδάφους.
Οι Ηνωμένες Πολιτείες έκαναν επίσης τα στραβά μάτια με την Ουκρανία. Πολλοί Αμερικανοί αξιωματούχοι αμφισβήτησαν τη λογική της απόφασης της Ουκρανίας να εξαπολύσει μια μεγάλη αντεπίθεση το 2023, ανησυχώντας ότι όχι μόνο θα αποτύγχανε αλλά και θα αποσπούσε πολύτιμους πόρους από το έργο της υπεράσπισης του εδάφους που ήδη κατείχε η Ουκρανία. Άλλοι φοβήθηκαν ότι αν η αντεπίθεση επιτύχει, θα μπορούσε να ωθήσει τη Ρωσία να χρησιμοποιήσει ή τουλάχιστον να απειλήσει να χρησιμοποιήσει πυρηνικά όπλα. Η κυβέρνηση ήταν επίσης απρόθυμη να πιέσει για οποιαδήποτε διπλωματική πρωτοβουλία που θα συνεπαγόταν ότι η Ουκρανία θα έθετε σε κίνδυνο τον στόχο της να ανακτήσει όλα τα χαμένα εδάφη της από το 2014. Αλλά η αμερικανική κυβέρνηση δεν ήταν πρόθυμη να έρθει σε αντιπαράθεση με την Ουκρανία, για να μην φανεί ότι δεν έκανε αρκετά για λογαριασμό ενός πολιορκημένου φίλου που αντιστέκεται στην επιθετικότητα.
Σε αυτή την περίπτωση, η αποφυγή απέτυχε. Όπως είχε προβλεφθεί, η αντεπίθεση της Ουκρανίας το 2023 απέτυχε να επιφέρει μια αποφασιστική επανάσταση, ενώ κατανάλωσε πολύτιμα πυρομαχικά και εξοπλισμό και κόστισε πολλές ζωές. Αυτή η αποτυχία παρείχε επίσης ένα επιχείρημα στα μέλη του Κογκρέσου που αντιτάχθηκαν στη βοήθεια προς την Ουκρανία, διευκολύνοντάς τους να ισχυριστούν ότι η βοήθεια δεν συνδεόταν με μια πολιτική που είχε πιθανότητες επιτυχίας. Θα ήταν καλύτερο για την κυβέρνηση Μπάιντεν να είχε πιέσει την Ουκρανία να υιοθετήσει αμυντική στρατηγική μόλις σταθεροποιηθεί το πεδίο της μάχης στα μέσα του 2022 και να υποδείξει ποιες εδαφικές ρυθμίσεις θα ήταν διατεθειμένη να δεχτεί σε αντάλλαγμα για μια προσωρινή κατάπαυση του πυρός. Αυτή η προσέγγιση θα είχε διαφυλάξει το ανθρώπινο δυναμικό και τους πόρους της χώρας και θα είχε πείσει τη Ρωσία ότι καμία επιθετική προσπάθεια εκ μέρους της δεν θα μπορούσε να επιτύχει.
Οι Ηνωμένες Πολιτείες ακολούθησαν επίσης μια παθητική προσέγγιση έναντι της Ινδίας. Τα τελευταία χρόνια, τόσο οι Δημοκρατικές όσο και οι Ρεπουμπλικανικές διοικήσεις έθεσαν ως προτεραιότητα τη σχέση των ΗΠΑ με την πολυπληθέστερη χώρα του κόσμου για να αντιταχθούν στην Κίνα, να επεκτείνουν το διμερές εμπόριο και τις επενδύσεις και να δημιουργήσουν καλή θέληση μεταξύ της πολιτικά ενεργής ινδοαμερικανικής κοινότητας. Αλλά αυτή η στρατηγική απαιτούσε να παραβλέπεται ο αυξανόμενος ανελεύθερος χαρακτήρας της Ινδίας στο εσωτερικό της, οι εξωδικαστικές εκτελέσεις της στο εξωτερικό και οι συνεχείς οικονομικοί και στρατιωτικοί δεσμοί της με τη Ρωσία, κάνοντας τις Ηνωμένες Πολιτείες να εμφανίζονται περισσότερο καιροσκόποι παρά αρχές. Με την πάροδο του χρόνου, το να κοιτάξεις αλλού ενέχει κινδύνους, καθώς μια Ινδία που είναι λιγότερο αφοσιωμένη στην κοσμική κληρονομιά της θα μπορούσε να γίνει λιγότερο ενωμένη και σταθερή. Η μη συγκρουσιακή προσέγγιση της Ουάσινγκτον αυξάνει επίσης την πιθανότητα η Ινδία να συνεχίσει να αντισταθμίζει την εξωτερική της πολιτική και να παραμείνει ένας λιγότερο από πλήρως αξιόπιστος εταίρος των ΗΠΑ.
Αντιμετώπιση
Εάν όλες οι άλλες προσεγγίσεις αποτύχουν ή θεωρηθούν πολύ δαπανηρές, απομένει μια ισχυρή επιλογή για την αντιμετώπιση μιας διαφωνίας με έναν σύμμαχο: η ανεξάρτητη δράση. Αντί να προσπαθούν να πείσουν μια άλλη χώρα να αλλάξει τη συμπεριφορά της, οι Ηνωμένες Πολιτείες μπορούν να εργαστούν γύρω από τη χώρα αυτή, προωθώντας τα αμερικανικά συμφέροντα κατά την κρίση τους.
Απογοητευμένη από τη στρατιωτική εκστρατεία στη Γάζα, η κυβέρνηση Μπάιντεν χρησιμοποίησε την τακτική αυτή εναντίον του Ισραήλ. Τον Φεβρουάριο του 2024, αφού άσκησαν βέτο σε τρία ψηφίσματα του Συμβουλίου Ασφαλείας του ΟΗΕ, τα οποία θεωρούσαν άδικα για το Ισραήλ, οι Ηνωμένες Πολιτείες, παρά τις ισραηλινές διαμαρτυρίες, εισήγαγαν ένα δικό τους που ζητούσε προσωρινή κατάπαυση του πυρός. Η πρόταση υπέστη αμέσως βέτο από την Κίνα και τη Ρωσία επειδή ήταν πολύ υποστηρικτική προς τις ισραηλινές ανησυχίες, αλλά τον επόμενο μήνα, οι Ηνωμένες Πολιτείες απείχαν από ένα άλλο ψήφισμα στο οποίο το Ισραήλ τους είχε ζητήσει να ασκήσουν βέτο. Στη Γάζα, εν τω μεταξύ, η κυβέρνηση Μπάιντεν ενήργησε επίσης μονομερώς, πραγματοποιώντας ρίψεις τροφίμων από αέρος και κατασκευάζοντας μια πλωτή προβλήτα στις ακτές της Μεσογείου για να παρακάμψει τους ισραηλινούς περιορισμούς στη ροή της ανθρωπιστικής βοήθειας. Τον Μάιο, έθεσε φραγμό στην προμήθεια βομβών 500 και 2.000 λιβρών που μπορούν να προκαλέσουν εκτεταμένες απώλειες μεταξύ των αμάχων. Ο αντίκτυπος όλης αυτής της ανεξάρτητης δράσης ήταν μέτριος: απέτυχε να κάνει πολλά για να περιορίσει τη σοβαρότητα της ανθρωπιστικής κρίσης, αλλά σηματοδότησε ότι το Ισραήλ δεν είχε βέτο στην πολιτική των ΗΠΑ.
Ένα άλλο πρόσφατο παράδειγμα αφορά την Ουκρανία. Το 2022 και το 2023, η κυβέρνηση Μπάιντεν αρνήθηκε να παράσχει στο Κίεβο αεροσκάφη, πυραύλους μεγάλου βεληνεκούς και πυρομαχικά διασποράς. Η πολιτική αυτή δεν αποτελούσε κύρωση, αφού δεν ήταν μια τιμωρία που επιβαλλόταν ως απάντηση σε οτιδήποτε θεωρούνταν αντιπαραγωγικό. Αντίθετα, ήταν μια μονομερής απόφαση να συγκρατήσει όπλα που η Ουάσινγκτον θεωρούσε ότι δεν θα ήταν επαρκώς αποτελεσματικά και δυνητικά κλιμακούμενα.
Αναμφισβήτητα το πιο δραματικό παράδειγμα ανεξάρτητης δράσης ήταν η στρατιωτική επιδρομή των ΗΠΑ τον Μάιο του 2011, η οποία σκότωσε τον Μπιν Λάντεν, ο οποίος κρυβόταν σε ένα συγκρότημα κοντά στη στρατιωτική ακαδημία του Πακιστάν. Υποθέτοντας ότι τουλάχιστον ορισμένοι ανώτεροι πακιστανοί αξιωματούχοι γνώριζαν την παρουσία του εκεί και τον συμπαθούσαν, η κυβέρνηση Ομπάμα αποφάσισε να μην προειδοποιήσει το Πακιστάν για την επιδρομή. Αντ’ αυτού, οι αμερικανικές δυνάμεις πέταξαν χωρίς άδεια, παραβιάζοντας το κυρίαρχο έδαφος ενός φίλου σε μια αποστολή που αποδείχθηκε επιτυχής. Οι Αμερικανοί αξιωματούχοι ορθώς κατέληξαν στο συμπέρασμα ότι το διακύβευμα ήταν πολύ μεγάλο για να θέσουν σε κίνδυνο την επιχείρηση με την ειδοποίηση της πακιστανικής κυβέρνησης και ότι, σε κάθε περίπτωση, η σχέση ΗΠΑ-Πακιστάν ήταν ήδη τόσο βεβαρημένη που το οριακό αποτέλεσμα αυτής της προσβολής θα ήταν πιθανότατα αμελητέο.
Ωστόσο, η ανεξάρτητη δράση μπορεί να πάει πολύ μακριά. Σκεφτείτε την πρόσφατη πολιτική των ΗΠΑ στο Αφγανιστάν. Τον Φεβρουάριο του 2020, η διοίκηση Τραμπ, μη βλέποντας κανένα δρόμο ούτε προς τη στρατιωτική νίκη ούτε προς τη διαπραγμάτευση της ειρήνης μετά από δύο δεκαετίες πολέμου, πήγε πίσω από την πλάτη της αφγανικής κυβέρνησης και υπέγραψε συμφωνία με τους Ταλιμπάν για τον τερματισμό της στρατιωτικής παρουσίας των ΗΠΑ στη χώρα. Η συμφωνία τερμάτισε την αμερικανική παρουσία, αλλά με τεράστιο κόστος: υπονόμευσε και αποθράσυνε την αφγανική κυβέρνηση, ανοίγοντας το δρόμο στους Ταλιμπάν να ανακτήσουν τον έλεγχο της χώρας 18 μήνες αργότερα, όταν οι Ταλιμπάν κατέλαβαν την Καμπούλ καθώς η αφγανική κυβέρνηση κατέρρεε. Η κυβέρνηση Μπάιντεν θα μπορούσε να είχε αθετήσει τη συμφωνία με τους Ταλιμπάν- υπήρχε μεγάλη πιθανότητα η αφγανική κυβέρνηση να είχε επιβιώσει αν η Ουάσινγκτον είχε διατηρήσει το σχετικά ελαφρύ αποτύπωμά της με αρκετές χιλιάδες προσωπικό σε μη πολεμικούς ρόλους. Μια τέτοια πολιτική δεν υποσχόταν ούτε ειρήνη ούτε νίκη, αλλά σε σύγκριση με ό,τι συνέβη, θα ήταν πιθανότατα πολύ καλύτερη για τον λαό του Αφγανιστάν -και για τη φήμη των Ηνωμένων Πολιτειών.
Όταν οι φίλοι έχουν διαμάχη
Μεγάλο μέρος της πολιτικής των ΗΠΑ έναντι των συμμάχων βασίζεται στην υπόθεση ότι η συμφωνία είναι ο κανόνας και η διαφωνία η εξαίρεση. Η εξεύρεση κοινού εδάφους θα πρέπει σχεδόν πάντα να είναι δυνατή, πιστεύουν σιωπηρά οι υπεύθυνοι χάραξης πολιτικής, δεδομένου του πόσο εξαρτημένοι είναι οι σύμμαχοι των ΗΠΑ και πόσο εύκολο είναι για την Ουάσινγκτον να επιστρατεύσει τους σημαντικούς πόρους της για να τους τιμωρήσει ή να τους υποστηρίξει. Αλλά αυτή η αυτοπεποίθηση είναι λανθασμένη. Οι διαφωνίες με τους φίλους είναι ένα τακτικό χαρακτηριστικό της αμερικανικής εξωτερικής πολιτικής, το οποίο δεν μπορεί να απομακρυνθεί.
Το πρώτο βήμα για την αντιμετώπιση του προβλήματος κατά μέτωπο είναι να κατανοήσουμε ποιες προσεγγίσεις λειτουργούν και ποιες δεν λειτουργούν και πότε. Η πειθώ μπορεί να είναι δύσκολη ή αδύνατη όταν ο φίλος βλέπει να διακυβεύονται βασικά συμφέροντα. Παρόλα αυτά, ο γνήσιος στρατηγικός διάλογος για τα πιο ευαίσθητα θέματα, αν γίνει κατ’ ιδίαν και πριν αποφασιστεί μια πολιτική, μπορεί να προλάβει κρίσεις και εκπλήξεις στη σχέση. Και ακόμη και αν η προσπάθεια αποτύχει, μπορεί να αναφερθεί για να δικαιολογήσει την απόφαση να στραφεί σε άλλες προσεγγίσεις.
Τι μπορεί να σημαίνει αυτό στην πράξη; Με το Ισραήλ, η Ουάσινγκτον θα πρέπει να διατυπώσει τις σκέψεις της σχετικά με τις διπλωματικές και στρατιωτικές απαντήσεις στο πυρηνικό πρόγραμμα του Ιράν και τη Χεζμπολάχ, καθώς και σχετικά με το τι θέλει από το Ισραήλ όσον αφορά τους Παλαιστίνιους και την Παλαιστινιακή Αρχή στη Γάζα και τη Δυτική Όχθη. Θα πρέπει επίσης να διεξάγει ειλικρινείς, αν και δύσκολες, συζητήσεις με την Ουκρανία, προβάλλοντας τα επιχειρήματα για έναν σε μεγάλο βαθμό αμυντικό στρατιωτικό προσανατολισμό και μια διπλωματική πρωτοβουλία που θα αντικατοπτρίζει τις πραγματικότητες στο έδαφος.
Τα κίνητρα κάνουν φυσικά την πειθώ πιο αποτελεσματική, και το εργαλείο αυτό φαίνεται να λειτουργεί με τη Σαουδική Αραβία: Το Ριάντ εξετάζει το ενδεχόμενο να εξομαλύνει τις σχέσεις του με το Ισραήλ και να περιορίσει τη σχέση του με την Κίνα με αντάλλαγμα ένα σύμφωνο ασφαλείας των ΗΠΑ και μη στρατιωτική πυρηνική βοήθεια. Με την Ουκρανία, οι Ηνωμένες Πολιτείες θα μπορούσαν να υποσχεθούν να μειώσουν τους περιορισμούς στη χρήση των αμερικανικών όπλων και να προσφέρουν μακροπρόθεσμη στρατιωτική βοήθεια και εγγυήσεις ασφαλείας, όλα αυτά για να πείσουν το Κίεβο να υιοθετήσει μια πιο αμυντική στρατιωτική στρατηγική και να δηλώσει την καταρχήν ετοιμότητά του να αποδεχθεί μια προσωρινή κατάπαυση του πυρός. Με την Ταϊβάν, θα μπορούσε να υποσχεθεί πιο ρητά ότι θα έρθει να τη σώσει σε περίπτωση κινεζικής εισβολής (μια πολιτική που μερικές φορές είναι γνωστή ως «στρατηγική σαφήνεια»), ενώ παράλληλα θα καθιστούσε σαφές ότι η Ταϊπέι πρέπει να επιδείξει αυτοσυγκράτηση σε θέματα που αφορούν τα διακρατικά ζητήματα και να επενδύσει περισσότερο στη δική της άμυνα. Με το Ισραήλ, θα μπορούσε να συμφωνήσει να στηρίξει ένα σχέδιο σταθεροποίησης για τη Γάζα ή να αντισταθμίσει το κόστος οποιασδήποτε ειρηνευτικής συμφωνίας με τους Παλαιστίνιους, προσφέροντας πρόσθετη στρατιωτική βοήθεια για την αντιμετώπιση τυχόν αυξημένων απειλών που θα προέκυπταν από την απώλεια εδαφών και οικονομική βοήθεια για την αποζημίωση όσων θα έπρεπε να εγκαταλείψουν οικισμούς.
Το ιστορικό των κυρώσεων δεν εμπνέει εμπιστοσύνη- όταν χρησιμοποιούνται εναντίον φίλων, είναι καλύτερες στο να σηματοδοτούν τη δυσαρέσκεια των ΗΠΑ παρά στο να αλλάζουν συμπεριφορά. Εάν η παραβατική συμπεριφορά συνεχίζεται μετά την επιβολή των κυρώσεων, με την πάροδο του χρόνου, άλλες εκτιμήσεις υπερισχύουν και τα μέτρα χαλαρώνουν ή καταργούνται εντελώς, κάνοντας τις Ηνωμένες Πολιτείες να φαίνονται αδύναμες και υποκριτικές. Κατά κανόνα, προτού επιβάλει μια κύρωση σε έναν φίλο, η Ουάσινγκτον θα πρέπει να εξετάσει αν θα θελήσει να διατηρήσει μια κύρωση, δεδομένου ότι αναπόφευκτα θα παρέμβουν άλλα συμφέροντα. Και αν αποφασίσει να ακολουθήσει αυτή την οδό, οι κυρώσεις θα πρέπει να είναι στενά στοχευμένες.
Η αντίδραση της κυβέρνησης Μπάιντεν στη δολοφονία Κασόγκι είναι ένα παράδειγμα του να κάνεις λάθος και να το κάνεις σωστά. Ήταν απολύτως προβλέψιμο ότι στις σχέσεις με τη Σαουδική Αραβία θα έπρεπε να ληφθούν υπόψη το Ιράν, το Ισραήλ, ο πόλεμος στην Υεμένη, οι τιμές του πετρελαίου και η Κίνα, τα οποία καθιστούσαν μη βιώσιμη την αντιμετώπιση του βασιλείου ως παρία. Αλλά στη συνέχεια η κυβέρνηση έκανε σοφά στροφή. Έδειξε τη δυσαρέσκειά της για ό,τι είχε συμβεί και τη δέσμευσή της στις αρχές (κάτι που δεν έκανε η κυβέρνηση Τραμπ), δίνοντας στη δημοσιότητα την έρευνα της CIA για τη δολοφονία και επιβάλλοντας κυρώσεις σε έναν αριθμό υψηλόβαθμων Σαουδαράβων αξιωματούχων που δεν είχαν κεντρικό ρόλο στη λειτουργία της σχέσης. Αλλά δεν εισήγαγε κυρώσεις ή όρους που θα καθιστούσαν αδύνατη τη συνεργασία.
Το πιο σκληρό μέσο, η αλλαγή καθεστώτος, θα πρέπει να αποφευχθεί. Είναι απίθανο να οδηγήσει σε νέα ηγεσία, και ακόμη και όταν αυτό συμβεί, δεν υπάρχει καμία εγγύηση ότι το νέο καθεστώς θα είναι και προτιμότερο και ανθεκτικό. Λίγα πράγματα στην εξωτερική πολιτική είναι πιο δύσκολα από το να μηχανεύεσαι την εσωτερική λειτουργία μιας άλλης χώρας. Το να προσπαθείς να το κάνεις αυτό με έναν σύμμαχο είναι σχεδόν βέβαιο ότι θα αποτύχει, απομακρύνοντας την προσοχή από τις ουσιαστικές διαφωνίες, δίνοντας στον στόχο ένα εθνικιστικό χαρτί για να παίξει και εγείροντας δυσάρεστα ερωτήματα σε άλλες συμμαχικές πρωτεύουσες.
Το να κοιτάξουμε από την άλλη πλευρά μπορεί να έχει νόημα όταν είναι σχεδόν αδύνατο να επηρεάσουμε τη συμπεριφορά ενός φίλου ή όταν διακυβεύονται άλλα μεγάλα συμφέροντα που συνηγορούν κατά της αντιπαράθεσης. Η τακτική αυτή δεν έχει νόημα, ωστόσο, όταν οι Ηνωμένες Πολιτείες διαθέτουν άφθονη επιρροή ή όταν το κόστος της αγνόησης του προβλήματος είναι υψηλό.
Η πειθώ, τα κίνητρα, οι κυρώσεις και το να κοιτάς αλλού έχουν κάτι κοινό: όλες αφήνουν την πρωτοβουλία στον φίλο ή σύμμαχο, γεγονός που εξηγεί την κακή τους πορεία. Η μόνη επιλογή που παραδίδει τον έλεγχο στις Ηνωμένες Πολιτείες είναι η ανεξάρτητη δράση. Η εργασία γύρω από έναν σύμμαχο μπορεί να είναι ελκυστική όταν οι άλλες επιλογές αποτυγχάνουν ή αποκλείονται και τα συμφέροντα των ΗΠΑ εξακολουθούν να απαιτούν να γίνει κάτι.
Με το Ισραήλ, η κυβέρνηση Μπάιντεν θα μπορούσε να βασιστεί στις υπάρχουσες παρακάμψεις και να προχωρήσει πολύ περισσότερο. Θα μπορούσε, για παράδειγμα, να απαιτήσει τα αγαθά που κατασκευάζονται σε ισραηλινούς οικισμούς να επισημαίνονται ως προερχόμενα από τα κατεχόμενα εδάφη και όχι ως «κατασκευασμένα στο Ισραήλ», επαναφέροντας μια πολιτική που η κυβέρνηση Τραμπ ανέτρεψε. Οι Ηνωμένες Πολιτείες θα μπορούσαν να σταματήσουν να ωραιοποιούν την αντίθεσή τους στους εποικισμούς και να τους περιγράφουν ως «παράνομους» και όχι απλώς ως «εμπόδια στην ειρήνη» ή ως «ασυμβίβαστους με το διεθνές δίκαιο» -και να υποστηρίξουν ένα ψήφισμα του Συμβουλίου Ασφαλείας του ΟΗΕ που να το λέει αυτό. Θα μπορούσαν να κάνουν περισσότερα για τη μεταρρύθμιση και την ενίσχυση της Παλαιστινιακής Αρχής. Και θα μπορούσε να διατυπώσει δημοσίως και να προωθήσει το όραμά της για τη διακυβέρνηση στη Γάζα και για την επίλυση της ισραηλινο-παλαιστινιακής σύγκρουσης ευρύτερα.
Στην Ουκρανία, ομοίως, οι Ηνωμένες Πολιτείες θα μπορούσαν να ορίσουν ότι κανένα από τα όπλα που παρέχουν δεν θα μπορούσε να χρησιμοποιηθεί για μια νέα αντεπίθεση και ότι η στρατιωτική βοήθεια θα συνεχιζόταν μόνο εάν η Ουκρανία δεσμευόταν να αποδεχθεί μια προσωρινή κατάπαυση του πυρός με βάση την τρέχουσα εδαφική διαίρεση. (Για να είμαστε σαφείς, η Ουκρανία δεν θα έπρεπε να παραιτηθεί από τις εδαφικές της διεκδικήσεις, την ικανότητά της να επανεξοπλίζεται ή την επιλογή να ενταχθεί σε συμμαχίες ως προϋπόθεση της βοήθειας). Αυτό που θα προέκυπτε δεν θα ήταν ειρήνη, αλλά όπως κατέστησε σαφές η εμπειρία της κορεατικής χερσονήσου, μια ανακωχή μπορεί τουλάχιστον να σταματήσει τον πόλεμο.
Η ανεξάρτητη δράση θα πρέπει επίσης να περιλαμβάνει την προθυμία δημόσιας κριτικής της συμπεριφοράς ή ακόμη και συμμετοχής στις εσωτερικές πολιτικές συζητήσεις των άλλων χωρών. Οι ηγέτες του Ισραήλ, της Ουκρανίας και της Ταϊβάν εργάστηκαν όλοι με τους νομοθέτες και τα μέσα ενημέρωσης- οι πρόεδροι των ΗΠΑ θα πρέπει να πάρουν μια σελίδα από τα βιβλία τους και να κάνουν το ίδιο πράγμα. Το 2015, ο Νετανιάχου μίλησε στο Κογκρέσο για να επιχειρηματολογήσει κατά της συμφωνίας της κυβέρνησης Ομπάμα για τα πυρηνικά του Ιράν, και τον Ιούνιο του 2024, κατέγραψε ένα βίντεο στο οποίο κατηγορεί ψευδώς τη διοίκηση Μπάιντεν ότι απειλεί την ασφάλεια του Ισραήλ με την παρακράτηση όπλων και πυρομαχικών. Ο Ομπάμα θα έπρεπε να είχε ζητήσει ίσο χρόνο στην Κνέσετ για να μεταφέρει την επιχειρηματολογία του υπέρ της πυρηνικής συμφωνίας στον ισραηλινό λαό, και ο Μπάιντεν θα έπρεπε να είχε παρελάσει στην αίθουσα ενημέρωσης του Λευκού Οίκου και να απαιτήσει μια συγγνώμη από τον Νετανιάχου για την παραποίηση των γεγονότων. Σε καταστάσεις όπως αυτές, αυτό που απαιτείται είναι η σκληρή αγάπη -ή τουλάχιστον η πιο σκληρή αγάπη.
Η ανεξάρτητη δράση δεν είναι πανάκεια, αφού δεν σταματά την παραβατική συμπεριφορά, αν και θα μπορούσε να οδηγήσει τον εταίρο να υποχωρήσει. Επιτρέπει όμως στις Ηνωμένες Πολιτείες να θωρακιστούν και να αντισταθμίσουν ορισμένες από τις δυσμενείς συνέπειες. Βοηθά επίσης στη διατήρηση της σχέσης, ενώ υπενθυμίζει στον φίλο ότι οι Ηνωμένες Πολιτείες έχουν τις δικές τους επιλογές. Και μακροπρόθεσμα, αυτή η τακτική μπορεί να καταδείξει το κόστος της μη συνεκτίμησης των προτιμήσεων και των συμφερόντων των ΗΠΑ. Αυτό, άλλωστε, θα πρέπει να είναι ο άξονας κάθε στρατηγικής των ΗΠΑ απέναντι σε έναν σύμμαχο με τον οποίο διαφωνούν: να επιδιώκουν τα συμφέροντά τους χωρίς να προκαλούν ανεπανόρθωτη ζημιά σε μια πολύτιμη σχέση.
