Πώς θα μπορούσε ένας νέος τρόπος χρηματοδότησης έργων να βοηθήσει στην υλοποίηση πιο αποδοτικών κοινωνικών πολιτικών από το κράτος;
ΦΑΙΗ ΜΑΚΑΝΤΑΣΗ, ΗΛΙΑΣ ΒΑΛΕΝΤΗΣ για το dianeosis.org
Τα τελευταία 20 χρόνια η Ελλάδα έχει λάβει ευρωπαϊκά κονδύλια ύψους περίπου €13 δισ.1 από το Ευρωπαϊκό Κοινωνικό Ταμείο (European Social Fund), μέσω του Γ’ Κοινοτικού Πλαισίου Στήριξης 2000-2006 και των ΕΣΠΑ 2007-2013 και 2014-2020, για κοινωνικές δράσεις που αφορούν μεταξύ άλλων σε προγράμματα κατάρτισης, πρακτικής άσκησης και πιστοποίησης ανέργων, καταπολέμησης της πρόωρης εγκατάλειψης του σχολείου, αποϊδρυματοποίησης, ενίσχυσης των κοινωνικών δομών καθώς και προγράμματα για τη στήριξη των μειονεκτούντων και φτωχών ατόμων. Ποια είναι όμως η αποτελεσματικότητα τους στην άμβλυνση των κοινωνικών ανισοτήτων και στην συμπερίληψη των ευάλωτων κοινωνικών ομάδων στην οικονομική και κοινωνική ζωή; Υπάρχει τρόπος να αυξηθεί η αποδοτικότητα τόσο των ευρωπαϊκών πόρων όσο και των δημοσίων κονδυλίων και να ενισχυθεί το πλαίσιο αποτελεσματικότητας για τις κοινωνικές, αναπτυξιακές και περιβαλλοντικές δράσεις που προβλέπονται στο μέλλον;
Μπορεί να βελτιστοποιηθεί η χρήση τους ενισχύοντας τις συμπράξεις μεταξύ δημόσιου και ιδιωτικού τομέα, εισάγοντας σύγχρονες καινοτόμες τεχνολογίες, και μοχλεύοντας τους διαθέσιμους δημόσιους πόρους με ιδιωτικούς; Ερωτήματα των οποίων οι απαντήσεις αποκτούν αδιαμφισβήτητα σημαίνουσα βαρύτητα, εν όψει και των νέων ευρωπαϊκών πόρων που θα εισρεύσουν στην χώρα μας μέσω του Ταμείου Ανάκαμψης και του ΕΣΠΑ 2021-2027. Αναζητήσαμε λοιπόν διάφορα διεθνή χρηματοδοτικά σχήματα και εργαλεία που μπορεί να μεγιστοποιούν τα οφέλη των κεφαλαίων που διατίθενται για κοινωνικές δράσεις και τα παρουσιάζουμε εδώ.
Τι είναι η Χρηματοδότηση Βάσει Αποτελεσμάτων;
Τα σχήματα με Χρηματοδότηση Βάσει Αποτελεσμάτων (Results-based Financing, RBF, εφεξής ΧβΑ)2 αποτελούν έναν ευρύ αλλά εν μέρει ανεκμετάλλευτο τύπο χρηματοδότησης στην Ελλάδα κατά τον οποίο η πληρωμή εξαρτάται από την ανεξάρτητη επαλήθευση του επιδιωκόμενου αποτελέσματος. Στη χώρα μας χρησιμοποιούνται ως επί τω πλείστων στα έργα υποδομών, όπου οι διαδικασίες είναι διακριτές και χειροπιαστές (π.χ. θεμελίωση, φέρων οργανισμός, τοιχοποιία) και εύκολες στον έλεγχο. Τα σχήματα αυτά αποτελούν ένα μέσο δημόσιας πολιτικής που γίνεται ολοένα και πιο δημοφιλές στην εφαρμογή του τα τελευταία χρόνια από τις κυβερνήσεις του προηγμένου κόσμου και από διεθνούς οργανισμούς, καθώς προκρίνονται ως μία μέθοδος ευθυγράμμισης των κινήτρων στο σύνηθες πρόβλημα εντολέα-εντολοδόχου (Principal-agent problem)3 κατά την έρευνα της Θεωρίας Παιγνίων –πιο συγκεκριμένα στο πεδίο του Σχεδιασμού Μηχανισμών (Mechanism Design).
Σύμφωνα με το κλασσικό μοντέλο παροχής κοινωνικών υπηρεσιών μέσω μη κρατικών φορέων, μια κυβέρνηση –ο εντολέας εν προκειμένω– χρηματοδοτεί την εκτέλεση συγκεκριμένων δράσεων από κάποιον πάροχο –ο εντολοδόχος– και περιμένει τα (αβέβαια) αποτελέσματα τους. Τα σχήματα ΧβΑ αντιστρέφουν αυτό το μοντέλο. Αρχικά, η κυβέρνηση ορίζει συγκεκριμένο στόχο και επιλέγει με κάποια διαδικασία τον φορέα που θα αναλάβει να τον επιτύχει. Ο φορέας αυτός, στη συνέχεια, εκτελεί δράσεις της επιλογής του, με τη δική του οργάνωση και με δικούς του πόρους –ιδίους ή δανεικούς– για την επίτευξη του στόχου που έχει αναλάβει. Στο πέρας του προγράμματος πραγματοποιείται μια ανεξάρτητη αξιολόγηση4 του βαθμού εκπλήρωσής του και βάσει αυτού εκταμιεύεται η πληρωμή του φορέα.
Από την παραπάνω διαδικασία προκύπτουν τρία κύρια χαρακτηριστικά για τα σχήματα ΧβΑ:
Πρώτον, η πληρωμή αφορά σε ένα προσυμφωνημένο αποτέλεσμα. Το αποτέλεσμα αυτό, το οποίο δεν έχει νόημα παρά να εκφράζει έναν αντικειμενικό (τελικό) σκοπό της δημόσιας πολιτικής, οφείλει να είναι απτό, διαφανές και επαληθεύσιμο. Ουσιαστικά, η χρηματοδότηση είναι συνάρτηση συγκεκριμένων δεικτών αποτελεσματικότητας (Key Performance Indicators, KPIs) που ποσοτικοποιούν τον προσυμφωνημένο στόχο, ο οποίος θα πρέπει να είναι δημοσίως εμφανής και να μην επιδέχεται αμφισβήτησης, προκειμένου να εξασφαλίζεται η πίστη της δίκαιης πληρωμής. Στα KPIs μπορούν να συμπεριλαμβάνονται και αποτελέσματα από ανεξάρτητες έρευνες ικανοποίησης των τελικών δικαιούχων, ώστε να μπορούν να αξιολογούνται και τυχόν ποιοτικά χαρακτηριστικά του αντικειμενικού στόχου, ή στοιχεία του που δεν δύνανται να είναι δημοσίως ορατά.
Δεύτερον, ο ανάδοχος φορέας έχει γενικά τη διακριτική ευχέρεια στο πως θα επιτύχει το προσυμφωνημένο αποτέλεσμα εντός του υφιστάμενου θεσμικού πλαισίου. Στα σχήματα ΧβΑ, στην καθαρή τους μορφή, ο εντολέας δημοπρατεί και εντέλει πληρώνει μόνο για το αποτέλεσμα. Κατ’ αυτόν τον τρόπο μετατίθεται η επιλογή, ο σχεδιασμός και η οργάνωση των δράσεων, μέσω των οποίων θα επιδιωχθεί το εν λόγω αποτέλεσμα, από το δημόσιο προς τον ανάδοχο. Ο φορέας αποφασίζει μεταξύ άλλων για το είδος των δράσεων, τη διάρκειά τους, τον αριθμό των απασχολούμενων ατόμων, τον χρησιμοποιούμενο εξοπλισμό, καθώς και για τον τρόπο σχεδιασμού και οργάνωσης όλων αυτών. Το δημόσιο διατηρεί, φυσικά, τη δυνατότητα να ορίσει κάποιες συμβατικές προδιαγραφές ή περιορισμούς για τις παρεχόμενες υπηρεσίες, και με αυτόν τον τρόπο να επηρεάζει τις δραστηριότητες επιλογής του φορέα, αλλά δεν θα πρέπει να γίνεται αυτό σε τέτοιο βαθμό που να προσδιορίζει μονοσήμαντα συγκεκριμένες πρακτικές για τον συμβαλλόμενο φορέα. Παρόμοιες γενικεύσεις των σχημάτων ΧβΑ, στις οποίες ο εντολέας δεν μεταθέτει ολόκληρη την ευθύνη και την ελευθερία για την εκτέλεση του έργου στον ανάδοχο, αναλύονται εκτενέστερα στη συνέχεια.
Και τρίτον, η πληρωμή γίνεται κατόπιν ανεξάρτητης επαλήθευσης και αξιολόγησης του αποτελέσματος. Αυτό σημαίνει αφενός ότι η πληρωμή δεν μπορεί να εκταμιευτεί χωρίς την επιτυχή ανεξάρτητη επαλήθευση του αποτελέσματος· και αφετέρου ότι η πληρωμή δύναται –δίχως να είναι απαραίτητο– να εξαρτηθεί ποσοτικά από το βαθμό ή από το χρόνο εκπλήρωσης του προσυμφωνημένου αποτελέσματος.
Το συγκεκριμένο τρίτο χαρακτηριστικό έχει δύο βασικά επακόλουθα. Πρώτον, η κρατική χρηματοδότηση των δράσεων του ανάδοχου γίνεται στο τέλος του προγράμματος, δηλαδή εκ των υστέρων. Υπάρχουν, βέβαια, παραλλαγές των σχημάτων ΧβΑ με ένα είδος τμηματικής χρηματοδότησης, για κάθε επιμέρους στάδιο του προσυμφωνημένου στόχου, ή με την παροχή κάποιας προκαταβολής· παρ’ όλα αυτά, σε κάθε περίπτωση το σημαντικά μεγαλύτερο μέρος της χρηματοδότησης γίνεται εκ των υστέρων. Επομένως προκύπτει το σημαντικό ζήτημα της ενδιάμεσης χρηματοδότησης των μέσων του ανάδοχου, με τους οποίους θα πραγματοποιήσει κατ’ αρχάς τις δράσεις του, τη λεγόμενη “προχρηματοδότηση”. Σε κάποιες –λίγες– περιπτώσεις ο φορέας αυτός διαθέτει ήδη τους απαραίτητους πόρους, σε διάφορες άλλες περιπτώσεις καταφεύγει ή συνεργάζεται με κάποιον –ενδεχομένως εξειδικευμένο– επενδυτή ή αντίστοιχα κάποιο σχετικό fund και σε άλλες περιπτώσεις αντλεί την προχρηματοδότησή του με δανεισμό από τράπεζα ή ομολογιακά. Για την τελευταία, μάλιστα, περίπτωση, έχει δημιουργηθεί σχετικά πρόσφατα μια εξειδικευμένη κατηγορία ομολογιών για την παροχή προχρηματοδότησης σε ανάδοχους τέτοιων προγραμμάτων: τα “ομόλογα κοινωνικού αποτελέσματος” (Social Impact Bonds, SIB), των οποίων τα κουπόνια και η αποπληρωμή συνδέονται με την επιτυχημένη απόδοση σε προκαθορισμένα KPIs του προγράμματος.5 Με αυτόν τον τρόπο, οι αγοραστές των SIB αναλαμβάνουν ένα μέρος του κινδύνου μη εκπλήρωσης του στόχου του προγράμματος.
Το δεύτερο επακόλουθο, το οποίο μάλιστα ενισχύεται από το γεγονός ότι σε κάθε περίπτωση οι δράσεις του ανάδοχου χρηματοδοτούνται κατ’ αρχάς με ιδιωτικούς πόρους, είναι η δημιουργία ενός ενδογενούς κινήτρου για την επίτευξη του προσυμφωνημένου αποτελέσματος σε όλα τα συμβαλλόμενα μέρη. Αυτό μπορεί να ενισχυθεί έτι περαιτέρω, στην περίπτωση προχρηματοδότησης από εξωτερικό επενδυτή/fund ή τραπεζικό δανεισμό, που πιθανώς συνεπάγεται και την ύπαρξη ενός μηχανισμού λογοδοσίας.
Επιπλέον των παραπάνω χαρακτηριστικών, θα ήταν χρήσιμο να σημειώσουμε τα εξής:
Δεν υπάρχει τυπικά κάποιος περιορισμός στη νομική μορφή του αναδόχου φορέα. Αυτός μπορεί να είναι ιδιωτικός ή δημόσιος και κερδοσκοπικός ή μη-κερδοσκοπικός. Παρ’ όλα αυτά, το παρόν άρθρο εστιάζει στην περίπτωση του ιδιώτη, ανεξάρτητα του κερδοσκοπικού ή μη χαρακτήρα του, καθώς αυτός αποτελεί το βασικό χώρο σκόπιμης χρήσης των σχημάτων ΧβΑ.
Δεν υπάρχει κάποιος περιορισμός στη φύση των δημοσίων υπηρεσιών, έργων ή άλλων γενικά παροχών που μπορούν να ανατεθούν σε ιδιώτες μέσω σχημάτων ΧβΑ. Εντούτοις, είναι λογικό σε μια σειρά από δημόσιες παροχές, όπως για παράδειγμα η εθνική ασφάλεια, στις οποίες απαιτείται πλήρης έλεγχος της ποιότητας και του τρόπου παροχής μιας υπηρεσίας, να είναι προτιμότερο η παροχή είτε να μη χρηματοδοτείται μέσω σχημάτων ΧβΑ, είτε ακόμα περισσότερο να γίνεται απευθείας από το κράτος. Για τον λόγο αυτό το παρόν άρθρο εστιάζει στη δημόσια χρηματοδότηση κοινωνικών παροχών που δεν εμπίπτουν στην παραπάνω κατηγορία.
Όπως θα εξηγηθεί και στη συνέχεια, δεν είναι απαραίτητο ο ανάδοχος να είναι και ο τελικός πάροχος της κοινωνικής υπηρεσίας. Είναι εφικτό και αποτελεί, μάλιστα, συνηθισμένη πρακτική διεθνώς ο συμβαλλόμενος με το κράτος φορέας να αναθέτει την παροχή της τελικής υπηρεσίας σε άλλους ιδιώτες παρόχους.
Η χρονική διάρκεια ενός προγράμματος ΧβΑ δεν είναι κατ’ ανάγκην συγκεκριμένη, αλλά θα μπορούσε η λήξη του να επέρχεται με την ικανοποίηση κάποιων προϋποθέσεων.
Διεθνής Πρακτική
Παρά τη μάλλον πρόσφατη δημοφιλία τους, τα σχήματα ΧβΑ δεν αποτελούν γενικά μια πραγματική καινοτομία. Αντίθετα, τέτοιου τύπου συμβάσεις υπήρχαν ανέκαθεν, ενώ μια ειδική υποκατηγορία του είναι ίσως η πιο συνηθισμένη μέθοδος χρηματοδότησης δημοσίων και ιδιωτικών κατασκευαστικών έργων: οι “συμβάσεις επί παραδόσει του έργου”, γνωστές και ως “συμβάσεις με το κλειδί στο χέρι”. Ούτε, όμως, η χρήση τέτοιων χρηματοδοτικών σχημάτων -ειδικά στην παροχή δημοσίων υπηρεσιών- αποτελεί πραγματική καινοτομία, καθώς υπάρχουν παραδείγματά τους ήδη από τη Βικτωριανή Αγγλία.7 Στην πιο σύγχρονη εποχή, αποτελούσαν μία από τις πολιτικές του λεγόμενου “Νέου Δημόσιου Μάνατζμεντ” (New Public Management, NPM), όπως αυτό εφαρμόστηκε στο Ηνωμένο Βασίλειο τον καιρό της πρωθυπουργίας της Μάργκαρετ Θάτσερ και αποτυπώθηκε στο μοντέλο του Hood (1991). Ωστόσο, την τελευταία δεκαετία παρατηρείται μια ιδιαίτερα αυξητική τάση υιοθέτησης διαφόρων ειδών και παραλλαγών των σχημάτων ΧβΑ από διεθνείς οργανισμούς και κυβερνήσεις του προηγμένου κόσμου, για την παροχή αναπτυξιακής βοήθειας σε αναπτυσσόμενες οικονομίες και την αντιμετώπιση κοινωνικών προβλημάτων. Η άνθιση αυτή οφείλεται σε μεγάλο βαθμό στη δημιουργία καινοτόμων και ευέλικτων εργαλείων προχρηματοδότησης, όπως είναι τα SIB και για αυτόν τον λόγο εστιάζεται περισσότερο σε χώρες με ανεπτυγμένες κεφαλαιαγορές και υψηλό βαθμό χρηματοοικονομικής πίστης και προστασίας των επενδυτών.
Πιο συγκεκριμένα, και σύμφωνα με σχετική έκθεση του Brookings Institute, από το πρώτο SIB που εκδόθηκε το 2010 και μέχρι τον Ιούλιο του 2020 έχουν καταγραφεί 194 τέτοια ομόλογα, σε 33 χώρες, με συνολική προχρηματοδότηση αξίας $421 εκατ., η οποία αντιστοιχεί σε τελική (μετά την επιβεβαίωση του προσυμφωνημένου αποτελέσματος) αξία $460 εκατ. Εξ αυτών, η πλειονότητα αφορά στην αντιμετώπιση κοινωνικών προβλημάτων (βοήθεια αστέγων, μείωση φτώχειας, βοήθεια οικογενείας και τέκνων) και της ανεργίας, ενώ τα υπόλοιπα χρησιμοποιούνται για την παροχή υπηρεσιών υγείας και παιδείας. Ενώ ως προς τα κράτη, πρωτοπορεί το ΗΒ με 69 ομόλογα που απευθύνονται σε 65 χιλ. τελικούς αποδέκτες. Ακολουθούν οι ΗΠΑ, με 26 ομόλογα που απευθύνονται σε 680 χιλ. τελικούς αποδέκτες και κατόπιν, κατά σειρά, η Ολλανδία, η Πορτογαλία, η Αυστραλία, η Ινδία και οι υπόλοιπες 27 χώρες, που έχουν καταγραφεί SIB. Θα πρέπει να σημειωθεί ότι σύμφωνα με τις μετρήσεις του Brookings Institute, τα παραπάνω ποσά αποτελούν ακόμα ένα μικρό κλάσμα των συνολικών κονδυλίων που δαπανώνται στις χώρες αυτές για αυτούς τους σκοπούς, δίχως αυτό να σημαίνει ότι έχουν ασήμαντο αντίκτυπο. Τουναντίον, η συνεχώς διευρυνόμενη χρήση τέτοιων μεθόδων αποκαλύπτει ότι θεωρούνται από τις πολιτικές ηγεσίες σχετικά αποδοτικότερα.
Το πρωτοπόρο στον τομέα αυτό ΗΒ, έχοντας αυξημένη εξοικείωση σε συμβάσεις ΧβΑ, διατηρεί μια συνεχή πολιτική προώθησης προγραμμάτων κοινωνικών υπηρεσιών και διεθνούς βοήθειας με προγράμματα ΧβΑ από το 2010. Ενδεικτικά, το υπουργείο Διεθνούς Ανάπτυξης του ΗΒ, το οποίο ασχολείται με την παροχή διεθνούς βοήθειας, ξεκίνησε να υιοθετεί σχήματα ΧβΑ το 2011. Μέχρι το 2013 το 71% των συμβάσεών του εμπεριείχαν ρήτρες που βασίζονταν στην απόδοση και από το 2014 αποτυπώνεται επισήμως η πρόθεσή του εφεξής τα σχήματα ΧβΑ να αποτελούν τον κανόνα στις συμβάσεις του. Η πρόθεση αυτή δεν έχει αναθεωρηθεί. Ως προς την εσωτερική κοινωνική πολιτική του Ηνωμένου Βασιλείου, εκτός από τη μακρόχρονη ενσωμάτωση της Πληρωμής Βάσει Αποτελεσμάτων στο Εθνικό του Σύστημα Υγείας,8 μπορούν να αναφερθούν επιπρόσθετα: το πρόγραμμα επιτήρησης και επανένταξης παραβατών χαμηλού και μεσαίου κινδύνου (πταίσματα και πλημμελήματα) σε Αγγλία και Ουαλία από το 2013 (από ιδιώτες παρόχους, με πληρωμή βάσει των στατιστικών υποτροπής) και το “Innovation Fund” που προσφέρει βοήθεια σε νέους που βρίσκονται σε μειονεκτική θέση (με πληρωμή των ιδιωτικών παρόχων ανάλογα με τα αποτελέσματα που έχουν οι βοηθούμενοι νέοι στο σχολείο, στην εργασία, στην συμπεριφορά τους κ.α.). Στις ΗΠΑ, από το 2012 έως και το τέλος της θητείας Ομπάμα διατέθηκαν $100 εκατ. ομοσπονδιακών πόρων, τα οποία μοχλεύθηκαν με επιπλέον $65 εκατ. ιδιωτικών και πολιτειακών πόρων σε προγράμματα ΧβΑ με στόχους όπως η ένταξη βετεράνων στην αγορά εργασίας, η υποστήριξη νέων σε περιβάλλοντα υψηλού κινδύνου, η αύξηση της πρόσβασης σε υψηλού επιπέδου προσχολική εκπαίδευση, η βοήθεια σε αστέγους κ.ά. Αντίστοιχα προγράμματα σε πολιτειακό επίπεδο έτρεχαν ήδη από το 2005. Μερικά ακόμα διεθνή παραδείγματα που μπορούν να αναφερθούν είναι: το πορτογαλικό πρόγραμμα “Social Innovation Initiative” που σχεδιάστηκε στο πλαίσιο του προγράμματος “Πορτογαλία 2020”, με τη βοήθεια του Ευρωπαϊκού Κοινωνικού Ταμείου9 (από το οποίο η Πορτογαλία θα αντλήσει κεφάλαια €150 εκατ.), και θα χρησιμοποιηθεί στην αντιμετώπιση διαφόρων κοινωνικών προβλημάτων, καθώς και το φινλανδικό πρόγραμμα “KOTO-SIB” που ξεκίνησε το 2016 για την παροχή βοήθειας σε μετανάστες προκειμένου να ενσωματωθούν καλύτερα στη φινλανδική αγορά εργασίας (μαθήματα γλώσσας, επαγγελματική κατάρτιση και συμβουλευτική), με την πληρωμή να ισούται με το ήμισυ του χρηματικού οφέλους που προκύπτει για το δημόσιο από την επιτυχή επαγγελματική πορεία των συμμετεχόντων μεταναστών.
Όσον αφορά σε διεθνείς οργανισμούς, το Ευρωπαϊκό Ταμείο Επενδύσεων, το οποίο παίζει καθοριστικό ρόλο στην επιδίωξη κοινωνικών αποτελεσμάτων με καινοτόμα χρηματοοικονομικά εργαλεία στην Ευρώπη, χρησιμοποιεί και προωθεί ενεργά σχήματα ΧβΑ ήδη από το 2013. Η δε Παγκόσμια Τράπεζα, που διαχειρίζεται σημαντικά ποσά αναπτυξιακής βοήθειας για αναπτυσσόμενες χώρες, έχει λανσάρει από το 2011 το επονομαζόμενο “Πρόγραμμα για Αποτελέσματα” (Program-for-Results), το οποίο είναι μια εφαρμογή τύπου ΧβΑ ειδικά για την παροχή αναπτυξιακής βοήθειας σε κράτη. Μέσα στην τελευταία πενταετία, μάλιστα, σχεδόν τριπλασίασε τα ποσά που παρέχονται με εξασφαλίσεις αποτελεσματικότητας, από 11,5 δισ. δολάρια το 2015 σε 33 δισ. το 2020. Αξίζει, επίσης, να αναφερθεί ότι με την έναρξη της πανδημίας COVID-19, ο Διεθνής Οργανισμός Χρηματοδότησης (International Finance Corporation, IFC), που υπόκειται στην Παγκόσμια Τράπεζα, δημιούργησε μια πλατφόρμα χρηματοδότησης10 με κεφάλαια ύψους $4 δισ. αντλούμενα μέσω SIB, με στόχο την αύξηση της πρόσβασης των αναπτυσσόμενων χωρών σε κρίσιμες προμήθειες υγειονομικής περίθαλψης που απαιτούνται για την καταπολέμηση της πανδημίας, όπως μάσκες, αναπνευστήρες, διαγνωστικά τεστ και, τελικά, εμβόλια.
Πού θα μπορούσαν να χρησιμοποιηθούν στην Ελλάδα;
Στη χώρα μας, η χρήση σχημάτων ΧβΑ από το ελληνικό δημόσιο περιορίζεται σε κοινότοπες προμήθειες διαφόρων υλικών και συμβάσεις έργων υποδομής. Υπάρχει πολύ μεγάλο περιθώριο, πολλές κοινωνικές, αναπτυξιακές και περιβαλλοντικές δράσεις που στο παρόν πραγματοποιούνται από φορείς της Κεντρικής Διοίκησης και της Τοπικής Αυτοδιοίκησης, ή ανατίθενται από αυτές σε ιδιωτικούς φορείς με κλασσικές μεθόδους χρηματοδότησης, να μετατραπούν σε προγράμματα ΧβΑ. Στον πίνακα που ακολουθεί παρατίθεται η μορφή που θα μπορούσε να έχει ενδεικτικά ένα πρόγραμμα ΧβΑ σε αντιπαράθεση με τον υφιστάμενο τρόπο χρηματοδότησης, για μερικά μόνο παραδείγματα κοινωνικών και περιβαλλοντικών υπηρεσιών, στα οποία ενδείκνυται η χρήση τους.
Η ίδια λογική μπορεί να επεκταθεί σε πολλούς ακόμα τομείς της ελληνικής κοινωνίας, των οποίων οι ανάγκες δεν καλύπτονται από τις υπάρχουσες δομές, ή τουλάχιστον δεν καλύπτονται επαρκώς. Ως τέτοια θα μπορούσαν να αναφερθούν: το ζήτημα της απεξάρτησης και εν συνεχεία επανένταξης των τοξικομανών και των αλκοολικών, το ζήτημα της ουσιαστικής ενσωμάτωσης στην ελληνική κοινωνία των Ελλήνων Ρομά και το ζήτημα της επανένταξης στην ελληνική κοινωνία των πρώην καταδικασθέντων. Επίσης, θα πρέπει να εξεταστεί η υιοθέτηση σχημάτων ΧβΑ σε κάποια τουλάχιστον τμήματα και των πιο θεμελιωδών δημοσίων υπηρεσιών, όπως είναι η υγεία και η παιδεία, ιδιαίτερα στα σημεία όπου υπάρχει μεγάλο περιθώριο βελτίωσης της αποδοτικότητας. Κάποια επιπλέον πεδία ενδεχόμενης χρήσης των σχημάτων ΧβΑ, που δεν εμπίπτουν κατ’ ανάγκην στις παραπάνω κατηγορίες, θα μπορούσαν να είναι: η ενίσχυση της γυναικείας εργασίας και επιχειρηματικότητας, η προώθηση των διεθνών οικονομικών σχέσεων με συγκεκριμένες χώρες (προώθηση των εξαγωγών, Άμεσες Ξένες Επενδύσεις, συνεργασίες με δίκτυα διανομής, ενσωμάτωση ελληνικών επιχειρήσεων σε αλυσίδες αξίας κ.ά.) και η προώθηση του ελληνικού τουρισμού σε συγκεκριμένες διεθνείς αγορές.
Τέλος, θα πρέπει να σημειωθεί ότι δεν προτείνεται σε καμία περίπτωση η μετάβαση όλων των δημόσιων κοινωνικών παροχών σε προγράμματα τύπου ΧβΑ. Τα σχήματα αυτά δεν αποτελούν σε καμία περίπτωση μια πανάκεια. Υπάρχουν πολλοί τομείς δημοσίων παροχών στους οποίους δεν είναι ιδιαίτερα σκόπιμη η χρήση ΧβΑ, ή ακόμα περισσότερο αυτή αντενδείκνυται. Οι τομείς αυτοί αφορούν συνήθως σε καθαρά δημόσια αγαθά11 ή τομείς όπου απαιτείται ιδιαίτερα αυξημένος έλεγχος της ποιότητας και του τρόπου παροχής της τελικής υπηρεσίας. Δύο παραδείγματα δημοσίων κοινωνικών υπηρεσιών που ίσως δεν είναι φρόνιμο να παρέχονται με σχήματα ΧβΑ είναι η φροντίδα ηλικιωμένων και η φροντίδα ορφανών ή παιδιών με προβληματικό οικογενειακό περιβάλλον. Σε αμφότερες αυτές τις περιπτώσεις, η ποιότητα της παρεχόμενης φροντίδας είναι ταυτόχρονα εξαιρετικά σημαντική και δύσκολο να ποσοτικοποιηθεί, με αποτέλεσμα να υπάρχει αυξημένος κίνδυνος να παραγκωνιστεί σε ένα πρόγραμμα ΧβΑ έναντι άλλων ποσοτικών στόχων.
Το ζήτημα της προχρηματοδότησης
Όπως έχει εξηγηθεί, η πληρωμή στα προγράμματα ΧβΑ γίνεται εξ ορισμού εκ των υστέρων, αφού επιβεβαιωθεί το αποτέλεσμα και αξιολογηθεί. Όμως τι γίνεται μέχρι τότε; Πώς ο ανάδοχος χρηματοδοτεί της δράσεις του; Το ζήτημα της προχρηματοδότησης είναι μια εγγενής αδυναμία των σχημάτων ΧβΑ, η οποία διαχρονικά τα καθιστούσε λιγότερο ελκυστικά, ειδικά στους τομείς που οι εν δυνάμει ανάδοχοι δεν είχαν σημαντικά κεφάλαια. Οι κοινωνικές και περιβαλλοντικές υπηρεσίες είναι δύο από αυτούς τους τομείς, καθώς οι συνήθεις τελικοί πάροχοι δράσεων κοινωνικών και περιβαλλοντικών προγραμμάτων είναι επιχειρήσεις και ΜΚΟ που δεν έχουν σημαντικούς ίδιους πόρους ή εύκολη πρόσβαση στα κεφάλαια που απαιτούνται για την υλοποίηση των δράσεων τους. Όπως αναφέρθηκε παραπάνω, η καινοτόμος δημιουργία των SIB φαίνεται να αντιμετώπισε επιτυχώς την παραπάνω αδυναμία, κάνοντας τα σχήματα ΧβΑ όχι μόνο περισσότερο ελκυστικά, αλλά δημοφιλή, ιδιαίτερα σε προηγμένες χώρες.
Πέραν, όμως, της ανάπτυξης των SIB, παρατηρείται συχνά στη διεθνή πρακτική η χρήση μιας νέας και λίγο πιο πολύπλοκης δομής, για λόγους που ασφαλώς περιλαμβάνουν και την καλύτερη αντιμετώπιση του προβλήματος της προχρηματοδότησης. Συγκεκριμένα, έχει δημιουργηθεί μια νέα αγορά εξειδικευμένων ενδιάμεσων φορέων που γεφυρώνουν τους τελικούς παρόχους με τους χορηγούς της προχρηματοδότησης και τους σχετικούς κυβερνητικούς φορείς του προγράμματος. Οι εξειδικευμένοι αυτοί φορείς έχουν την εμπειρία, το μέγεθος και τη φερεγγυότητα να αναλαμβάνουν εργολαβικά τα προγράμματα αυτά από το κράτος (ήτοι μετατρέπονται οι ίδιοι σε ανάδοχοι φορείς), να αναζητούν ή να διαθέτουν επαρκή προχρηματοδότηση και να σχεδιάζουν, να οργανώνουν και να διαμοιράζουν το συνολικό έργο σε επιμέρους συνεργαζόμενους τελικούς παρόχους. Με αυτόν τον τρόπο, αναλαμβάνουν και το μεγαλύτερο μέρος του οικονομικού κινδύνου, που δεν είναι δυνατόν να αναληφθεί από τους σχετικά μικρούς τελικούς παρόχους.
Με οποιοδήποτε τρόπο και να γίνει η προχρηματοδότηση, οι επενδυτές ή οι δανειστές που τη χορηγούν εξασφαλίζουν την αποπληρωμή της επένδυσής τους με μια ενδεχόμενη απόδοση από τους πόρους το προγράμματος ΧβΑ, υπό τον όρο υλοποίησης των προαποφασισμένων στόχων. Η απόδοση αυτή συνήθως δεν είναι απαγορευτική, καθώς υπάρχουν πολλοί διαθέσιμοι επενδυτές που επιλέγουν τα SIB, ή την απευθείας επένδυση σε αναδόχους, με κριτήριο κοινωνικό και όχι την επιδίωξη της βέλτιστης απόδοσης. Τέτοιοι επενδυτές μπορεί να είναι κοινωφελή ιδρύματα ή προγράμματα κοινωνικής υπευθυνότητας επιχειρήσεων που, όπως φαίνεται από τη διεθνή εμπειρία, δεν επιζητούν σημαντικές αποδόσεις στις επενδύσεις τους σε SIB, ενώ ταυτόχρονα είναι διατεθειμένοι να αναλάβουν τον κίνδυνο που εμπεριέχεται σε αυτά.
Σε κάθε περίπτωση, η ανάγκη της προχρηματοδότησης συνεπάγεται και κάτι θετικό: τη μόχλευση12 των δημοσίων πόρων με σχεδόν ισόποσα ιδιωτικά κεφάλαια. Τα οφέλη από τη μόχλευση είναι πολλαπλά. Πρώτον, εξ ορισμού της μόχλευσης επιτυγχάνεται υψηλότερη επιστροφή επί της δημόσιας επένδυσης (υψηλότερος δείκτης “Return on Investment”, ROΙ). Εδώ ο όρος “επιστροφή” δεν έχει απαραίτητα χρηματικό χαρακτήρα, αλλά αντίθετα μπορεί περιγράφει τον βαθμό του επιθυμητού κοινωνικά αποτελέσματος. Δεύτερον, προσελκύονται ιδιωτικές επενδύσεις για προγράμματα και πεδία που τυπικά δεν χρηματοδοτούνταν από ιδιώτες. Η διεύρυνση του πεδίου δραστηριοποίησης των ιδιωτικών επενδύσεων σε μια οικονομία συνήθως13 συνεπάγεται και την αύξηση του συνολικού τους ύψους. Και τρίτον, οι δημόσιοι πόροι μοιράζονται μόνο με εξασφαλισμένο το αποτέλεσμά τους. Αυτό είναι ιδιαίτερα σημαντικό, καθώς, εκτός της εγγυημένης αποτελεσματικότητας, βοηθά στην εμπέδωση του υψηλού αισθήματος ευθύνης που θα πρέπει να έχει η διαχείριση των δημοσίων πόρων. Το σύνολο των παραπάνω ωφελειών της μόχλευσης, σε συνδυασμό με την υπέρβαση του προβλήματος της προχρηματοδότησης, καταφέρνουν να μετατρέψουν την εγγενή αδυναμία των προγραμμάτων ΧβΑ δεν ενδεχόμενο προτέρημα!
Βέλτιστος βαθμός κινήτρου και κινδύνου
Στην καθαρή μορφή του ενός σχήματος ΧβΑ, η πληρωμή συνδέεται απευθείας με το προσυμφωνημένο αποτέλεσμα και με αυτόν τον τρόπο μεταφέρεται ολόκληρος ο οικονομικός κίνδυνος μη πλήρους εκπλήρωσης του στόχου από την κυβέρνηση προς τον ανάδοχο. Υπάρχουν, όμως, πολλές περιπτώσεις που αυτό μπορεί να μην είναι εφικτό –π.χ. μη εύκολα ποσοτικοποιήσιμος αντικειμενικός σκοπός– ή να μην είναι μη σκόπιμο –π.χ. όταν ο αντικειμενικός σκοπός είναι σχετικά αβέβαιος ή εξαρτάται υπερβολικά από άλλους παράγοντες. Για αυτόν τον λόγο, στην πράξη, μπορούν να εφαρμοστούν άπειρες παραλλαγές των προγραμμάτων ΧβΑ που διαφέρουν μεταξύ τους ως προς το βαθμό σύνδεσης της πληρωμής με τα καθαρά αποτελέσματα· και κατά συνέπεια και ως προς το βαθμό μεταφοράς του κινδύνου προς τους ανάδοχο. Κάθε, όμως, μείωση του βαθμού του κινδύνου που μεταφέρεται στους ανάδοχους συνεπάγεται ασφαλώς και τον περιορισμό του μεταφερόμενου κινήτρου από τη μετατροπή της χρηματοδότησης σε τύπο ΧβΑ.
Τίθεται, επομένως, το ζήτημα του προσδιορισμού του βέλτιστου βαθμού εξάρτησης της πληρωμής από το αποτέλεσμα ώστε να διασφαλίζεται μεν η απουσία προβλημάτων, όπως η έλλειψη αρκετών παρόχων που είναι διαθέσιμοι να αναλάβουν μεγάλο οικονομικό κίνδυνο ή το υπερβολικό κόστος μέτρησης του αποτελέσματος, διατηρώντας όμως ένα τουλάχιστον επαρκές επίπεδο κινητροδότησης. Ο προσδιορισμός αυτός αποτελεί το κυρίαρχο συστατικό του άριστου σχεδιασμού ενός προγράμματος ΧβΑ, αλλά ταυτόχρονα είναι ιδιαίτερα δύσκολος. Θα ήταν, συνεπώς, χρήσιμο ο σχεδιασμός, η οργάνωση και η διαχείριση τέτοιων προγραμμάτων να αναληφθούν εξ ολοκλήρου από μια εξειδικευμένη δημόσια αρχή, η οποία μάλιστα μπορεί αρχικά να συνεργάζεται και με διεθνείς οργανισμούς που έχουν μεγαλύτερη εμπειρία.
Πλεονεκτήματα και μειονεκτήματα
Όπως γίνεται εμφανές από όλη την παραπάνω ανάλυση, η χρήση χρηματοδοτικών σχημάτων ΧβΑ, εφόσον σχεδιαστεί σωστά, εμφανίζει πολλά πλεονεκτήματα. Πιο συγκεκριμένα:
Βελτιώνεται σημαντικά η ποιότητα, η αποτελεσματικότητα και η αποδοτικότητα των παρεχόμενων υπηρεσιών, εξαιτίας της ταύτισης των κινήτρων των παρόχων τους με τα επιθυμητά αποτελέσματα. Με αυτόν τον τρόπο εξασφαλίζεται ότι οι δημόσιοι πόροι που δεσμεύονται θα έχουν το μέγιστο δυνατό αποτέλεσμα που μπορεί να επιτευχθεί ιδιωτικά.
Μεγιστοποιείται η πιθανότητα καινοτομιών. Το γεγονός ότι δεν προσδιορίζονται εκ των προτέρων οι μέθοδοι που θα πρέπει να χρησιμοποιήσει ο ανάδοχος, του δίνει μεγαλύτερη ελευθερία και κίνητρο να επιδιώξει την εύρεση των πιο αποδοτικών δράσεων, που θα επιτύχουν το προσυμφωνημένο αποτέλεσμα με το μικρότερο δυνατό κόστος. Αυτή η ενεργή προσπάθεια του ανάδοχου δεν θα μπορούσε να υπάρξει αλλιώς.
Μοχλεύονται οι χρησιμοποιούμενοι δημόσιοι πόροι με ιδιωτικά κεφάλαια, τα οποία μάλιστα προσελκύονται σε δράσεις και στόχους που δεν αποτελούν συνήθεις περιοχές δραστηριοποίησής τους. Η εκ των υστέρων μόνο πληρωμή των δράσεων δημιουργεί την ανάγκη για χρήση κατ’ αρχάς ιδιωτικών πόρων. Κατ’ αυτόν τον τρόπο, οι δημόσιοι πόροι ενισχύονται από επιπλέον ιδιωτικούς, με αποτέλεσμα να αυξάνεται η αποδοτικότητά τους, όπως και το συνολικό ύψος των κεφαλαίων που κατευθύνονται σε στόχους δημοσίου συμφέροντος.
Καταπολεμώνται οι αδιαφανείς χρηματοδοτήσεις και μειώνεται η πιθανότητα άστοχων δράσεων. Δεδομένου ότι δεν χρηματοδοτούνται δράσεις, αλλά τα αποτελέσματα, δεν υπάρχει κίνητρο χρηματοδότησης μιας αμφιλεγόμενης αποτελεσματικότητας δράσης. Αν μια δράση δεν έχει αποτέλεσμα, δεν θα πληρωθεί –ή θα πληρωθεί σημαντικά λιγότερο, εφόσον δεν υπήρχε πλήρης μετάθεση του κινδύνου. Στους τομείς που η δημόσια πολιτική ασκείται μέσω προγραμμάτων ΧβΑ αφενός δεν μπορούν να υπάρχουν εικονικές δράσεις και αφετέρου πάντα, εξ ορισμού, επαληθεύεται και αξιολογείται το αποτέλεσμα. Επιπλέον, η ιδιωτική προχρηματοδότηση δημιουργεί συνθήκες λογοδοσίας που περιορίζουν τις μη συνετές δαπάνες. Έτσι, η διαφάνεια σε αυτούς τους τομείς είναι εγγυημένη.
Η συνήθως ευθυνόφοβη δημόσια γραφειοκρατία περιορίζεται σε ρόλους που της ταιριάζουν καλύτερα (τη δημιουργία συμβάσεων, τη διοργάνωση διαγωνισμών και την επίβλεψη) και μεταθέτει το σχεδιασμό, την οργάνωση και την υλοποίηση των δράσεων στον ανάδοχο ιδιωτικό φορέα, ο οποίος λειτουργεί πιο ελεύθερα και ευέλικτα. Καθ’ αυτόν τον τρόπο, ο δημόσιος και ο ιδιωτικός τομέας αλληλοσυμπληρώνονται και η κοινωνία απολαμβάνει ταυτόχρονα τα πλεονεκτήματα του καθενός, αποφεύγοντας τα μειονεκτήματά τους.
Στον αντίποδα, τα σχήματα ΧβΑ διατηρούν και κάποια μειονεκτήματα, που θα πρέπει να λαμβάνονται υπ’ όψιν:
Τα προγράμματα ΧβΑ ενέχουν υψηλότερο συνοδεύον κόστος, το οποίο οφείλεται στην συνάθροιση του κόστους της προχρηματοδότησης (απόδοση/επιτόκιο), του κόστους της διαγωνιστικής διαδικασίας για την ανάθεση, του κόστους των –πιο πολύπλοκων– συμβάσεων, του κόστους της ενδεχόμενης επίβλεψης και του κόστους της επαλήθευσης και μέτρησης του αποτελέσματος. Το κόστος αυτό είναι σε μεγάλο βαθμό εγγενές και δεν μπορεί να μειωθεί κάτω από ένα ελάχιστο επίπεδο. Παρ’ όλα αυτά, μπορεί να διογκωθεί σημαντικά, εάν δεν υπάρχει ορθός σχεδιασμός και οργάνωση του προγράμματος. Για παράδειγμα, αν δεν έχουν οριστεί σωστά ο βαθμός δυσκολίας του προσυμφωνημένου στόχου και ο βαθμός μεταφοράς του κινδύνου, ελλοχεύει ο κίνδυνος ενός άγονου διαγωνισμού, ο οποίος θα πρέπει να επαναληφθεί προκαλώντας απώλεια χρήματος και χρόνου για το δημόσιο.
Οι ανάδοχοι πάροχοι πρέπει πάντα να καλύπτουν τις ανάγκες ρευστότητας και άρα στις πλείστες των περιπτώσεων χρειάζονται λήψη προχρηματοδότησης. Όπως έχει εξηγηθεί, το πρόβλημα της προχρηματοδότησης φαίνεται να λύνεται αποτελεσματικά στις οικονομίες που έχουν καλή λειτουργία των κεφαλαιαγορών και του χρηματοπιστωτικού συστήματος (προστασία επενδυτών και χρηματοοικονομική πίστη). Αλλά και στις οικονομίες που δεν συμβαίνει αυτό, υπάρχει δυνατότητα σχετικής στήριξης από διεθνείς οργανισμούς. Το ίδιο ισχύει και για τη χώρα μας, της οποίας η σχετικά μικρή κεφαλαιαγορά και το ασθενικό τραπεζικό σύστημα δείχνουν μια έλλειψη πόρων, η οποία προοιωνίζει την αδυναμία εύρεσης ιδιωτικής προχρηματοδότησης.
Δεν υπάρχει ακόμα η απαιτούμενη εμπειρία σχεδιασμού και οργάνωσης τέτοιων προγραμμάτων. Τα προγράμματα αυτά χαρακτηρίζονται από μια σειρά παραμέτρων που θα πρέπει να ορισθούν βέλτιστα, όπως είναι ο βαθμός μεταφοράς του κινδύνου, ο βαθμός δυσκολίας του στόχου, ο χρονικός ορίζοντας κ.λπ. Υπάρχουν, επίσης, πάρα πολλά ζητήματα οργανωτικής ή συμβατικής φύσης τα οποία απαιτούν μια εμπειρία στη διαχείρισή τους. Είναι βέβαιον ότι στα πρώτα προγράμματα ΧβΑ μπορούν να προκύψουν πολλά προβλήματα που θα συνεπάγονται αυξημένο κόστος και καθυστερήσεις. Ο μοναδικός τρόπος με τον οποίο μπορεί αυτό να μετριαστεί είναι η συνεργασία με διεθνείς και ευρωπαϊκούς οργανισμούς που έχουν μεγαλύτερη εμπειρία σε αυτού του τύπου τη χρηματοδότηση και ήδη τη διαθέτουν σε άλλες χώρες.
Τέλος, όπως έχει αναλυθεί, η χρηματοδότηση μέσω σχημάτων ΧβΑ δεν ενδείκνυται για όλες τις περιπτώσεις των δημοσίων κοινωνικών παροχών, ενώ ο βαθμός της σκοπιμότητας της χρήσης τέτοιων προγραμμάτων μπορεί να ποικίλει σημαντικά, ανάλογα με τις ιδιαιτερότητες κάθε τομέα. Θα πρέπει η μετάβαση σε προγράμματα ΧβΑ να εξετάζεται εις βάθος και κατά περίπτωση.
Παρ’ όλα τα μειονεκτήματα που μπορεί να συνοδεύουν αυτά τα χρηματοδοτικά σχήματα και εργαλεία, υπάρχουν αρκετά οφέλη από τη χρήση τους για τη χώρα μας, με πρώτιστο τη διασφάλιση της αποτελεσματικής διάθεσης των πόρων και τη μεγιστοποίηση του αναπτυξιακού, κοινωνικού και περιβαλλοντικού αντικτύπου τους. Ωστόσο, βασική προϋπόθεση για την επιτυχία αποτελεί η αλλαγή νοοτροπίας στην παροχή κοινωνικής βοήθειας. Μια τέτοια αλλαγή θα ενσωματώνει τις ανεκμετάλλευτες μέχρι σήμερα δυνατότητες της κοινωνίας των πολιτών στην Ελλάδα και θα διαπνέει όλα τα εμπλεκόμενα μέλη, με το δημόσιο να εκχωρεί τον έλεγχο κάποιων δραστηριοτήτων, ενώ οι ιδιώτες ανάδοχοι θα χάσουν την ασφάλεια του απλού μηχανικού εκτελεστή εντολών και θα αναλάβουν ρίσκα, υιοθετώντας καινοφανείς και καινοτόμες λύσεις στον σχεδιασμό, στην οργάνωση και υλοποίηση των δημοσίων παροχών.
Παραπομπές
* Οι συγγραφείς θέλουν να ευχαριστήσουν θερμά τους κ.κ. Χάρη Λυπιρίδη (Παγκόσμια Τράπεζα), Παναγιώτη Βαράγκη (Παγκόσμια Τράπεζα) και Δημήτρη Ψαλτόπουλο (ΑΠΘ και Παγκόσμια Τράπεζα) για τα σχόλια τους στην έρευνα και την ανάλυση αυτού του σημειώματος πολιτικής (policy note).
1. Πιο συγκεκριμένα, σύμφωνα με πληροφορίες από το Ευρωπαϊκό Κοινωνικό Ταμείο στην Ελλάδα, τα ποσά είναι τα ακόλουθα και αφορούν στη συνολική δημόσια δαπάνη, κοινοτική και εθνική με την κοινοτική να ανέρχεται στο 80-90%: από το Γ’ Κοινοτικό Πλαίσιο Στήριξης ( Γ’ ΚΠΣ 2000-2006) 5.640.000.000€, το Εθνικό Στρατηγικό Πλαίσιο Αναφοράς (ΕΣΠΑ 2007-2013) 5.726.000.000€ και από το Εταιρικό Σύμφωνο για το Πλαίσιο Ανάπτυξης (ΕΣΠΑ 2014-2020) 5.040.000.000€. Επιπλέον, η χώρα μας αναμένεται να λάβει 5,6 δισ. ευρώ από το νέο ΕΣΠΑ 2021-2027.
2. Στο παρόν σημείωμα πολιτικής ο όρος «Χρηματοδότηση Βάσει Αποτελεσμάτων» χρησιμοποιείται εναλλακτικά του όρου «Πληρωμή βάσει Αποτελεσμάτων» (Payment by Results, PbR), υποδηλώνοντας τη γενική κατηγορία χρηματοδοτικών σχημάτων κατά τα οποία οι δράσεις/έργα πληρώνονται βάσει του τελικού τους αποτελέσματος.
Τα σχήματα αυτά συναντιόνται με διάφορα ονόματα και σε διάφορες παραλλαγές. Ενδεικτικά:
«Βοήθεια Βάσει Αποτελεσμάτων» (Results-Based Aid),
«Χρηματοδότηση Βάσει Επιδόσεων» (Performance-Based Financing),
«Πλήρωσε για Επιτυχία» (Pay for Success, PFS),
«Συμβάσεις Κοινωνικού Αποτελέσματος» (Social Outcomes Contracting),
«Επενδύσεις Κοινωνικού Αποτελέσματος» (Social Impact Investment),
«Ομολογίες Κοινωνικού Αποτελέσματος» (Social Impact Bonds, SIB),
«Ομολογίες Αναπτυξιακού Αποτελέσματος» (Development Impact Bonds, DIB) κ.ά.
Οι όροι αυτοί, όπως και η Χρηματοδότηση Βάσει Αποτελεσμάτων, πολλές φορές χρησιμοποιούνται ως υποκατάστατο/συνώνυμο των σχημάτων PbR, αν και στην πραγματικότητα αφορούν σε υποκατηγορίες τους ή σχετικά χρηματοδοτικά εργαλεία, με αναπόφευκτο αποτέλεσμα τη δημιουργία σύγχυσης. Το παρόν άρθρο ασχολείται με την ευρύτερη κατηγορία αυτών των προγραμμάτων.
3. Πρόκειται στην πραγματικότητα για την ανάλυση μιας κατηγορίας παιγνίων. Στα παίγνια αυτά, οι δύο βασικοί παίκτες, ο εντολέας και ο εντολοδόχος, βρίσκονται σε κάθετη σχέση μεταξύ τους: ο εντολοδόχος ενεργεί για λογαριασμό του εντολέα. Το πρόβλημα ανακύπτει από το γεγονός ότι αφενός ο εντολέας έχει ασύμμετρη πληροφόρηση για τον εντολοδόχο και αφετέρου τα κίνητρά τους είναι μη ευθυγραμμισμένα –ή και συγκρουόμενα. Εξαιτίας των δύο αυτών παραγόντων, ο εντολέας αδυνατεί να ελέγξει το αποτέλεσμα του παιγνίου, δηλαδή ο εντολοδόχος πράττει με τρόπο που δεν εξυπηρετεί τα συμφέροντα του εντολέα του. Η μελέτη του προβλήματος εντολέα-εντολοδόχου στοχεύει στην ανεύρεση μεθόδων για τον εντολέα ώστε αυτός να μπορεί να ελέγξει το αποτέλεσμα του παιγνίου. Οι μέθοδοι αυτές, όμως, εμπεριέχουν πάντοτε ένα κόστος για τον εντολέα.
4. Ως προς το είδος του αξιολογητή δεν υπάρχει κάποιος συγκεκριμένος κανόνας. Σημασία έχει να είναι επί της ουσίας ανεξάρτητος και αξιόπιστος και στον εντολέα και στον ανάδοχο. Γενικά ο αξιολογητής έχει σημαντικό ρόλο διότι, πέρα από την έγκριση των πληρωμών, πολλές φορές λειτουργεί ως αξιόπιστος διαμεσολαβητής όταν υπάρχουν προβλήματα στην εκτέλεση του προγράμματος ή ως φορέας που καταγραφεί τις εμπειρίες από την εκτέλεση του προγράμματος.
5. Όπως είναι κατανοητό κάθε SIB εμπεριέχει όρους που εξειδικεύονται σε ένα και μόνο πρόγραμμα ΧβΑ· και επομένως, αν και παραμένουν μεταβιβάσιμα, τα SIB δεν αποτελούν μέρος των κλασσικών εμπορεύσιμων ομολόγων στις κεφαλαιαγορές.
6. Παραλείπεται επιπροσθέτως η κατηγορία των δημοσίων έργων, στα οποία εν πολλοίς είναι ήδη συνηθισμένες οι συμβάσεις τύπου «με το κλειδί στο χέρι» που, όπως αναφέρεται παρακάτω, αποτελούν μια ειδική υποκατηγορία των χρηματοδοτικών σχημάτων ΧβΑ.
7. Κατά το 1863, δημιουργήθηκε στο Η.Β. ένα σύστημα δημόσιας χρηματοδότησης σχολείων, κατά το οποίο η χρηματοδότηση του κάθε σχολείου εξαρτιόνταν εν μέρει από τις βαθμολογίες των μαθητών του σε εξετάσεις που διεξάγονταν από σχολικούς επιθεωρητές.
8. Από το 1990, υπήρχε η υποχρέωση σε όλες τις συμβάσεις του ΕΣΥ του ΗΒ με παρόχους υγείας να προβλέπεται Πληρωμή Βάσει Αποτελεσμάτων: συγκεκριμένη –εθνικό– αμοιβή για κάθε περιστατικό (επίσκεψη ή νοσηλεία). Το καθεστώς αυτό ανεστάλη μόλις τον Μάρτιο του 2020, με αφορμή την πανδημία COVID-19.
9. Το Ευρωπαϊκό Κοινωνικό Ταμείο είναι ένα από τα πέντε ταμεία που χρηματοδοτούν το ΕΣΠΑ.
10. Η επονομαζόμενη «Παγκόσμια Πλατφόρμα Υγείας» (Global Health Platform).
11. Ως καθαρά δημόσια αγαθά ορίζονται τα αγαθά ή οι υπηρεσίες που ικανοποιούν σωρευτικά τα εξής κριτήρια:
να είναι μη ανταγωνιστικά στην κατανάλωση, ήτοι η παραπάνω κατανάλωση ενός ατόμου να μην μειώνει τη διαθεσιμότητα κατανάλωσης από τα άλλα άτομα· και
να μην υπάρχει δυνατότητα αποκλεισμού κάποιου από την κατανάλωσή τους, ήτοι εφόσον υπάρχει το εν λόγω αγαθό, να μπορεί ο οποιοσδήποτε θέλει να το καταναλώσει ελεύθερα.
Δεν υπάρχουν πολλά αγαθά που να ικανοποιούν και τα δύο παραπάνω κριτήρια. Μερικά κλασσικά παραδείγματα αγαθών που τα ικανοποιούν πλήρως ή σχεδόν είναι: η εθνική άμυνα, η δημόσια ασφάλεια, τα ΜΜΕ που εκπέμπουν σε ελεύθερες ραδιοσυχνότητες και η πληροφόρηση από ανοικτές πηγές.
12. Η μόχλευση είναι ένας χρηματοοικονομικός όρος που χρησιμοποιείται για να περιγράψει τη χρήση επιπλέον –συνήθως δανεικών– κεφαλαίων μαζί με τους ιδίους πόρους, κατά τη διενέργεια μιας επένδυσης, προκειμένου να πολλαπλασιαστεί (μοχλευτεί) ο βαθμός απόδοσης των ιδίων πόρων.
13. Δεν είναι απαραίτητο να συμβεί, αλλά είναι το πιο πιθανό. Σε καμία περίπτωση πάντως, η μεγέθυνση του χώρου δραστηριοποίησης δεν μπορεί να συνεπάγεται τη συνολική μείωσή της.
Σχετικές Πηγές
Brookings Institute (2020), “What is the size and scope of the impact bonds market?”.
DIE-GDI (2013), “Results Based Financing, Evidence from performance-based financing in the health sector”.
ESMAP (2013), “Results-Based Financing in the Energy Sector: An Analytical Guide”.
Hood, C. (1991). A Public Management For All Seasons? Public Administration, 69(1), 3–19. https://doi.org/10.1111/j.1467-9299.1991.tb00779.x
Howard, G., & White, Z. (2020). Does payment by results work? Lessons from a multi-country WASH programme. Journal of Water, Sanitation and Hygiene for Development. https://doi.org/10.2166/washdev.2020.039
ICF International (2015), “Payment by Results – Learning from the Literature”.
IFC (2020), “Social Impact Note Fact Sheet”.
Iovan S., P. M. Lantz, & S. Shapiro (2018). “Pay for Success” Projects: Financing Interventions That Address Social Determinants of Health in 20 Countries. American Journal of Public Health 108, 1473_1477. https://doi.org/10.2105/AJPH.2018.304651
Obama Whitehouse Archives (Jan 2017), “Pay for Success, An Opportunity to Find and Scale What Works” – link
Rangan V. K. & L. A. Chase (2015). “The Payoff of Pay-for-Success”. Stanford Social Innovation Review. Fall 2015.
UK Cabinet Office (2011), “Open Public Services – White Paper”.
UK DFID (2014), “Sharpening incentives to perform: DFID’s Strategy for Payment by Results”.
UK DFID (2014), “Designing and Delivering Payment by Results Programmes A DFID Smart Guide”.
UK DFID (2020), “DFID Payment by Results Guidance Note: Lessons from an effective verification system”.
UK Ministry of Justice (2013), “Transforming Rehabilitation – A Strategy for Reform”.
World Bank (2011), “A New Instrument to Advance Development Effectiveness: Program-for-Results Financing”.
World Bank (2018), “A Guide for Effective Results-Based Financing Strategies”.
World Bank (2020), “Program-for-Results Financing (PforR)” – link (προσπέλαση Ιανουάριος 2021).
World Bank Blogs (2019), “Five ways for social impact bonds to live up to their potential” – link (προσπέλαση Ιανουάριος 2021).
